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国家治理现代化的重要任务
来源:人民论坛网 时间:2018-01-25

北京大学政府管理学院教授、常务副院长,北京大学国家治理研究院研究员、副院长  燕继荣

 

世界上190多个国家,有的治理得比较好,有的治理得不太好,还有的治理得很不好。这样的事实会引发人们思考,中国要长治久安,持续繁荣,实现良善治理,当下的国家治理追求什么目标?中国执政党提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化,那么,如何实现国家治理现代化?笔者尝试对国家治理体系和治理能力做出解释,并依此解释,简要说明中国国家治理现代化的内容和任务。

国家治理体系和治理能力释义

完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化,这是十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标。实际上,构建现代国家治理体系是近代以来中国现代化的主要目标。到目前为止,实现这一目标的过程经历了晚清改革和维新、民国共和革命、新中国建设与改革的三大历史时期,期间穿插抗击外敌入侵的“民族独立”运动。在历经150多年的奋斗之后,“接力棒”传递到了当今中国共产党所领导的中国人民的手里。

在当前中国的语境之下,中国现代国家治理体系主要是指中国共产党在以宪法作为国家根本大法的基础上,通过有效的治国理政的方式和手段,实现国家“善治”所必需的一套规范“国家生活”的现代制度体系和行为规范。这样的制度体系和行为规范在范围上涵盖了政党制度及行为规范、政府制度及行为规范、经济制度及行为规范、社会制度及行为规范,以及处理社会纷争的司法制度及行为规范等不同领域的方方面面。从宏观层面看,国家治理需要一套完整的体系,这套体系应该由政党系统、立法系统、行政系统、司法系统、社会系统、军事系统所组成,保持系统完善、功能齐备、协调有效。国家治理体系的现代化就意味着上述系统在基础制度、基本制度、具体制度方面的系统性和协调性满足或适应现代社会的需要和特点,特别是在法治化、信息化、市场化、民主化、社会化的平台上实现协同治理,保持治理主体(共有:人民民主)、治理过程(共治:依法协同治理)和治理结果(共享:公平分配国家发展成果)三者的确定有效。

现代国家以“经济发展”和“国家治理”双重任务为目标。经济发展集中体现了国家产出的能力,主要体现为市场和社会行为,国家治理体现了国家控制和驾驭能力,主要体现为国家或政府的行为,二者构成了国家事务的“双向运动”。国家治理能力包括国家统一的防务能力、国家基础设施的建设能力、国家法律和政策的创意能力、国家法律和政策的实施能力、国家公民权利的保障能力、国内社会矛盾的化解能力、国家对外关系的协调能力、国家经济社会发展的推动能力、自然和社会灾难的应对能力等。国家治理能力现代化首先要求一个有效的公共权力体系,这样的权力体系,要有足够的治理能力,能够通过创新制度供给,实现国家的有效治理。同时,国家治理能力的提升主要是现代化的国家治理体系运行的结果,因此,国家治理能力现代化必然要求实现国家治理方式的现代性改造,依据中国的国情,国家治理现代化的任务可以简要归结为实现“四化”,即市场化,旨在理顺政府与企业关系,确立企业的主体地位;民主化,旨在理顺政府与公民关系,确立公民的主体地位;社会化,旨在理顺政府与社会关系,确立社会的主体地位;法治化,旨在理顺人治与法治关系,确立法律的主体地位。

中国国家治理现代化的内涵

我们可以从国家建设、政党建设、政府建设、社会建设和文化建设等方面具体阐释当前中国现代国家治理体系构建的重要任务和改革方向。国家建设是现代国家治理体系构建的基础,强大的现代国家是维护国家统一、社会安定有序,促进社会经济健康发展,保障居民安居乐业的基本前提。当前,中国国家建设的主要任务是通过制度建设来确保国家长治久安,以协同治理和民主参与构建国家认同,以法治建设构建国家秩序,以分权化制度改革激发地方和社会等各主体和要素的活力,增强国家整体创新能力。

中国共产党是中国现代国家治理体系构建的主导者,国家治理与中国共产党的领导地位和继续执政紧密相联,因此,全面从严治党,通过党的建设巩固共产党执政合法性,提升执政党的领导力,这是中国现代国家治理体系构建的重要内容,也是国家治理体系现代化的重要保障。

政府建设是现代国家治理体系构建的主要环节。一方面,经济发展、社会建设和文化建设都需要政府去推动,有时甚至需要政府亲自出面组织实施,因而需要政府有所作为;但另一方面,又必须防止政府自以为是、自谋其利、胡乱作为的可能,因此,打造一个有效且有限的法治政府和服务型政府,对于推进国家治理体系和治理能力现代化至关重要。

社会建设也是现代国家治理体系构建的重要内容,其有效途径是通过理念、体制机制和方法手段的创新,激发社会活力,调动社会积极性,推动社会自治,促进社会公益、抑制社会公害,以实现社会的协同治理。

在文化建设方面,需要确立开放、合作、互通、共享理念,打造国家治理人人有责、人人尽责的文化共同体,树立全民共建共享的国家治理观念。

推进国家治理现代化需要在理论和实践两个方面有所创新

首先,在理论构建层面,需要明确如下几个要点:一是国家治理体系就是实现国家“善治”所必需的一套规范“国家生活”的制度体系和行为规范,在现代社会,这样的制度体系和行为规范在范围上涵盖国家建设、政党建设、政府建设、经济建设、社会建设和文化建设不同领域的方方面面。二是国家治理体系的现代化意味着上述领域的制度体系和行为规范应该在结构上实现基础制度、基本制度、具体制度的系统性和一致性,在价值目标上实现人民共有、共治、共享理念的确定性和切实性。三是国家治理能力包括国家统一的防务能力、国家基础设施的建设能力,国家法律和政策的创意能力、国家法律和政策的实施能力、国家公民权利的保障能力、国内社会矛盾的化解能力、国家对外关系的协调能力、国家经济社会发展的推动能力、自然和社会灾难的应对能力等。四是国家治理能力现代化首先意味着公共权力体系的有效性,其次,也意味着采用市场化、民主化、社会化、信息化、法治化、制度化等机制,对国家治理方式进行现代性改造。五是中国在现代化的过程中形成了国家治理的“特色”,这些“特色”在集中性、效率性、协调性和连续性等方面体现了一定的优势,但也存在短板。以现实为基础,以问题为导向,扬长避短,补上短板,应该是中国国家制度改革的原则。

从现实情况看,中国政府在“有效性”方面表现突出,而在“有限性”方面略有不足。借用日本学者福山有关国家治理三要素的观点,“有效性”与“政府能力”相对应,而“有限性”恰恰与“法治”和“民主问责”相关联。国家的发展首先需要国家具备足够的治理能力,但是,国家的持续发展又必须要有良好的治理方式。同时现代国家要有相应的把政府权力“关进笼子里”的制度,也就是“法治”和“民主问责”的制度。所以,“依法而治”和“民主问责”是国家治理现代化的重要内容,也是“现代国家”的重要标志。

其次,在现实政策层面,需要从国家建设、政党建设、政府建设、社会建设和文化建设等方面入手,全面深化改革,全面提升国家治理能力。国家治理改革政策需要把握如下要点:

一是中国完成现代国家治理体系的构建必须对理想与现实、目标与路径、当前与未来进行综合考量,国家建设必须着眼未来,改革举措必须立足现实。

二是在国家建设方面,应当坚持统一性、协调性原则,做好物质建设(包括生产能力建设、基础设施建设,如交通设施、网络通讯、信息化建设)、国防建设、制度建设(包括基础制度建设和上层制度建设)三大任务,特别要通过制度建设来确保国家长治久安,以协同治理和民主参与构建国家认同,以法治建设构建国家秩序,以分权化制度改革激发各主体和要素的活力,不断提高国家整体创新能力。

三是在政党建设方面,应当坚持党的核心领导,贯彻依法治国,从严治党,高举反腐大旗,规范组织和施政行为,巩固执政合法性,再造党的领导力(组织能力、动员能力、民意代表能力,政策创意能力、国家发展战略规划能力等)。

四是在政府建设方面,着力打造有效且有限的服务型政府和法治政府。现代国家治理就是政府实现提取税收、维护社会秩序、实施公共管理、促进经济社会发展、提供基本公共服务、保障公平分配的系列活动。对于中国政府而言,通过理念、体制和机制改革与创新,实现政府职能转变甚是关键。当前,中国新一轮政府改革强调要转变政府职能,让市场和社会发挥更大的作用,通过激活市场和社会力量,弥补政府力量之不足,增强政府的治理能力。同时,探寻国家治理中市场机制、社会机制和政府机制三种机制的协同配合,改善公共管理和公共服务绩效。

五是社会建设的任务在于形成社会问题多元共治的治理格局,这种多元共治的治理格局应当体现如下特点:一个精英型的政党凭借其不断的创意能力引领社会;一个有效的政府提供足够的制度供给和信用保障;所有企业和经济组织不仅追求自身利益的最大化,而且还具有社会责任的担当和贡献;每个公民通过社会组织参与到社会生活和社会管理与社会公益活动中来,贡献自己的爱心,传播社会正能量。总之,不同的社会力量和要素得到有效整合,各司其职,共同承担自己的功能,实现有效的社会治理。

国家治理的水平取决于制度供给能力和制度执行能力

良好的国家治理体系保证了国家治理的优良品质。世界上如此多的国家,不同的国家在治理绩效方面也会有所差别,国家治理绩效有赖于国家治理能力,而国家治理能力正是国家治理体系运行产出的结果。

国家治理的绩效当然受制于许多因素,如自然禀赋、历史条件、人为作用以及其他偶发因素,但是,在给定其他条件不变的情况下,国家治理的水平取决于两个要素:一是制度供给能力,二是制度执行能力。从制度供给的方面看,政府当然是制度供给的提供者,但它不是唯一的提供者,在许多情况下,企业作为市场的主体、社会组织和团体作为社会参与者,它们也是制度供给的重要提供者,而且有些时候,它们所提供的制度供给,可能比政府所能提供的制度供给更加有效。因此,打破制度单一供给格局,建立多元供给结构,实现政府机制、市场机制、社会机制三种机制的有效配合,实现党政军民社企的协同治理,是国家治理改革的基本方向。而当下中国政府为推进国家治理体系和能力现代化所做的努力,对于未来中国的发展至关重要。