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权力清单是治理现代化的“说明书”
来源:文汇报 时间:2016-05-16

秦德君

  核心观点

  应当看到,权力“入单”与入单的权力如何运行,是两回事。没有相应的法律规制,一纸清单是靠不住的。要看到,权力清单总体上仍属于政府“自律”、“自我革命”范畴。要实现公权力的规范运行和有效制约,根本上要靠加快行政体制和领导制度的改革。这才是实现清廉政治和公权力规范运行的治本之道

  权力清单制度是近年推进国家治理现代化过程中出现的新举措。所谓权力清单制度,是政府及部门在对行使的权力全面梳理的基础上,将各种行政事权的行使主体、行使依据、行使流程、相应责任等以清单形式列示出来,向社会公布,接受社会监督。权力清单制度的要旨,是在厘定权力边界基础上界定各政府部门拥有哪些权力,通过公布权力条目,实现权力运行的规范化、透明化和可监督性。但是从权力清单制度的实践情况看,还存在许多需要深入思考和切实解决的问题。

  政府自身不是裁定行政事权的法理主体

  马克思曾指出:公权力只是公民权利的一种伴随物。公共权力的合法性来源,是公民法理上的授权。人类权力文明

  的公理是,政府本身不是权力的法理来源。政府部门之所以拥有权力,是因人民的授予。公权力与民众的关系是“代理一委托”关系。因此能开出权力清单的,不是政府部门自身,而是人民的代议机构即各级人民代表大会。首先要进一步明确,权力清单的法理主体是国家政权机构而非政府自身。其次要注重在推进权力制度中,加强对自由裁量权的控制。李克强总理在今年两会答中外记者问时强调要“减少自由裁量的空间”、“回应社会关切”,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善行政执法程序,规范执法自由裁量权”。权力清单制度的基本目标之一是实现“清单之外无职权”,压缩政府部门行使权力的自由裁量空间。但政府部门如果自我勘定行政权力,自己给自己开权力单子,恰恰成为最大的“自由裁量权”,而陷入于政府权力自我认定、自我裁量,自我说了算的法理悖论。

  不同地方相同部门权力配置应有平衡性

  我国是单一制国家,国家治理具有统一性。不同省份、不同地区同级政府部门的权力配置是平衡、可比照的。其事权不是宽窄不一、落差巨大的。作为推进国家治理现代化的一个举措,目前各地政府都推出了自己的权力清单。但权力清单所示的事权宽严不同,多寡不一,苦乐不均。媒体报道“各省份口径不一,有的省七八百项,有的三四百项,有的是大项,有的是小项……”

  各地政府部门自我制定和公布权力清单,不仅存在权力自我认定、自我裁量的法理悖论,不仅存在“晒权”、“限权”有无实质内容取决于其“诚意”如何,更突出的问题是各地政府的相同部门权力单子内容相去甚远,规范严宽不一,事权轻重相异。一些基层政府部门这方面的问题更为突出。解决这一问题,要立足于控制各地权力清单出现过大的“权重落差”,保持权柄配置的总体平衡。

  权力“入单”与入单的权力如何运行是两回事

  制定和公布权力清单的一个重要预期,是解决公权力的公开监督问题,使权力任性和权力寻租不能再肆意妄为,这种预期非常好。但是亮出权力清单,只是实现了权力的“明细列单”,至于单子上权力是否合理、如何运行、有否越权、有无腐败,其程序正义与实质正义如何,行政绩效怎样等,并没有解决,公众也无从监督。也就是说,权力清单没有也不可能解决权力规范运行和公众监督这一实质性问题。

  解决这一问题,应有两方面的认识:一是权力清单为权力的监督打下一定基础,但并不意味它把权力关进了“制度的笼子”。应当看到,权力“入单”与入单的权力如何运行,是两回事。没有相应的法律规制,一纸清单是靠不住的。二是要看到,权力清单总体上仍属于政府“自律”、“自我革命”范畴。要实现公权力的规范运行和有效制约,根本上要靠加快行政体制和领导制度的改革,作出“不能腐”的体制安排和制度设计。这才是实现清廉政治和公权力规范运行的治本之道。因此在推进权力清单制度中,要立足于构建有限政府而不是包揽型的全能政府,控制政府规模,通过清单制度约束控制公权力的扩张。

  转变政府职能必须深化机构改革

  一个政府部门之所以存在,是因其有特定的不可替代的职能。职能决定事权,事权的确定须“于法有据”。任何政府系统,无论其行政首长还是职能部门,其权力的裁定不是通过自我“清单”方式而应通过科学合理的政府职能设置和调整来体现。恪守“法无授权不可为”,遏制“管事偏好”,政府事权才能有效瘦身,各种寻租才会“消解”。

  应当明确的是:政府权力范围和边界是由其职能决定的。而政府职能的调整、规范,应依据国家宪法和法律,根据公共治理日新月异的实际需要,在国家政权机构层面上来解决。正如 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 中所要求的那样:“转变政府职能必须深化机构改革,优化政府机构设置、职能配置、工作流程,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”其次应尊重政府职能的技术性质。厘定政府的职能和权力是一项相当复杂、专业要求非常高的治政业务。由此,要在国家和地方两个层级,在由专业机构提供先期方案基础上,按照政府职能、领导职位和部门职责,科学分类并勘定权力范围,依据行政职能确定相应行政职权。

  (作者为上海市政治学会常务理事、东华大学特聘教授)