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浦江县深化基层治理现代化
来源:人民日报 时间:2016-05-16

基层治理是国家治理体系的基石,是实现国家治理体系和治理能力现代化重要保障。近年来,浦江县以“五水共治”为契机,坚持“治水”与“治理”同步协调推进,着力创新基层党建、转变政府治理方式、倒逼企业转型升级、构建美丽乡村,形成了生态环境城乡同治、多元主体协同共治、矛盾冲突依法综治的基层治理格局,全面提升了基层综合治理能力和水平。

一、背景分析:基层治理的新挑战

随着经济社会进入新常态,社会转型加速,社会结构调整加剧,基层治理正面临着阶段性的新问题、新挑战。

1.推进“五水共治”背景下,基层治理面临有效治水的挑战。“五水共治”是关乎社会稳定和谐的重大战略。在“五水共治”前,浦江县被评为“浙江卫生环境最差县”,水晶加工是最大污染源,2万多户水晶加工户,每天产生上千吨废渣,并且县域内85%的溪流被严重污染,90%以上是被水晶产业污染的“牛奶河”,主干河流浦阳江水质常年为劣五类。水环境污染威胁到居民生产、生活安全,也产生一系列社会问题如社会不满情绪滋长、人群纠纷和冲突增加,给基层治理带来很大挑战。

2.依法治国背景下,基层治理面临群众利益诉求多元化的挑战。随着经济社会深度转型调整和“依法治国”全面推进,基层群体和阶层的利益意识和法治意识被不断唤醒和强化,对政治、经济、社会等事务参与要求日益迫切,并开始以舆论和行动捍卫自身的知情权、参与权、表达权、监督权。尤其是城镇化进入新阶段,征地、拆迁补偿及环境污染等问题诉求增加,群众利益表达与反馈得不到有效回应,会引发群体性行为,增加基层政府维稳的压力,也造成基层政府依法行政与实际工作要求难以实现依法行政的矛盾加剧。

3.村民自治背景下,基层治理面临农村基层组织内生性矛盾扩大的挑战。村民委员会是基层群众自治组织,在一定程度上稀释了基层党组织的权威,随着群体利益和关系复杂化,村民委员会与村党组织权力冲突呈现扩大化,主要反映在村支书与村主任、农民与村委间矛盾扩大,于是形成了多种势力围绕基层权力与利益相互博弈局面,也会影响到民主选举的质量与成效。这些公共治理危机迫切需要解决,否则会演变成农村社会不稳定的因素。

4.治理现代化背景下,基层治理面临资金、人才要素缺乏的挑战。现代化的基层治理是社会主体共同参与,运用法治思维和法治方式,形成多元共治新型模式,亟需专项资金和专门人才支撑。我们在调研中发现,浦江县绝大多数行政村由于历史欠债或其它原因面临着集体公益事业建设经费短缺,导致农村公共产品有效供给不足。同时,法律、社会管理、水利、农业类等基层治理人才的匮乏,是基层治理现代化重要障碍。

二、主要做法与成效:以“治水”撕开基层治理的口子

2013年以来,浦江县委、县政府按照省委书记夏宝龙提出的“浦江要为全局工作撕开一个缺口、为‘五水共治’树立一个样板”的要求,全力推进“治水”工作,并以此为契机,积极应对基层治理新挑战,打响全县基层治理的攻坚战。

(一)以“治水”为载体实现基层党建新突破

1.把群众路线教育实践活动与“治水”工作结合,扭转党员干部作风。浦江县扎实推进党的教育实践活动,坚持用实践活动成果深入指导“治水”一线工作,又坚持用“治水”成效检验实践活动成果,实现思想教育与实践的有机结合。浦江群组办专门下发《关于结合‘五水共治’开展集中蹲点调研活动的通知》等一系列文件,要求党组织和党员干部对“五水共治”工作进行集中蹲点调研、督促、协助各联系乡镇开展“清三河”工作,许多同志都是“5+2”“白+黑”,不怕累、不怕苦忙于一线。2013年以来,全县累计开展“清水零点行动”485次、“金色阳光行动”657次,全县所有党员干部均参与到水晶污染整治中来。经过“治水”的考验,党员干部敢于担当的大局意识普遍树立,工作作风明显改善。同时,严肃整治农村党员干部不讲规矩、不守纪律的行为,共处理了村支书21人,村主任8人,真正让规矩发力,让禁令生威。

2.把基层组织工作与“治水”工作结合,增强党员干部能力。浦江县认真贯彻落实省组织工作会议精神,专门成立服务水环境整治工作领导小组及其办公室,并制定组织工作服务水环境综合整治十项举措,在配备治水干部、治水业务培训、治水人才引进、组建党员志愿者服务队伍、基层组织参与治水考核、村官护水、两新组织参与治水等十个方面做了详细的说明。同时,如何发挥基层党员在治水中的先锋模范作用,浦江县做了有益探索。在浦南街道试点的入党“四考”制度,从发展党员环节上与“五水共治”工作挂钩,在“四考”的“一线考验”中把参与治水工作作为入党积极分子考核的重要标准。在郑家坞镇试点的“全心党员”制度,形成“村两委→党员→农户”联动参与治水的工作模式,取得了良好效果。

3.把整转软弱涣散村党组织与“治水”工作结合,夯实党建基层基础。全面加强基层党组织建设,强化基层党组织的政治意识、政权意识、阵地意识。在整转软弱涣散村党组织上,浦江县推出软弱涣散村整顿转化“八法”,通过“强弱结对、腾笼换鸟、事业聚人、组织约谈、书记监督、党员带培、造血生财、倒逼激励”的方式,克服了农村基层组织在“五水共治”“三改一拆”等重点工作配合度不高、战斗力不强的问题,进一步增强了村“两委”的团结和解决了农村集体经济低收入难题。如,大畈乡建光村,由于小黄坛垃圾填埋场的历史遗留问题频繁上访,治安混乱,村“两委”形同虚设。为此,我们坚持依法打击,以雷霆之势惩处煽动村民闹事、对抗基层政府的不法之徒。在此基础上,坚持刚柔并济,通过走亲连心,实现整顿转化,在村里建起了居家养老照料中心,并扶持发展乡村旅游,如今的建光村已经成为了远近闻名的“小杭州”。浦江县在全市率先开展了老年协会整治,并取得良好成效。对一些老年协会怂恿老年人对抗党委政府、策划煽动群众无理群访、凌驾村党组织之上、利用活动场所参与赌博等违法问题进行集中整治,依法处置了聚众闹事、公然对抗村两委的犯罪分子42人。随后,在明确老年协会在党委领导下的职责定位后,制定了《浦江县老年协会工作规范》,进一步发挥老年协会为基层治理和发展献言献策的作用,防止老年协会出现“越轨”行为。同时,全面打击农村黑恶势力,对称霸一方,公然抗法的坚决从严、从重打击,惩凶除恶,共捣毁基层涉黑、涉恶团伙13个,采取刑事强制措施112人,其中村干部24人,党员14人。

(二)以“治水”为抓手转变基层政府治理理念

1.治理方式法治化。坚持把治水拆违作为法治建设的大平台和试验田,不断增强运用法治思维和法治方式的能力水平,做到中心工作推进到哪里,法治建设的实践平台就建在哪里。一是坚持公平正义。讲公平,求正义是法治的基石。在“三改一拆”行动中,浦江县坚持“不以权势大而破规、不以违者众而放任”,对为所欲为、公然抗法的坚决快速打击不过夜,对名人、富人违建坚决一视同仁不手软,全县共拆除违法建筑572万平方米,依法从重处理党员干部参与违章建房1189人。坚决不让宗教场所成为藏污纳垢之地,综合“拆、改、并、治”等举措,仅用3天拆除宗教和民间信仰活动场所违法建筑3.5万平方米,实现宗教场所规范化管理。二是加强普法宣讲。组建一支由县领导、各职能部门法律工作人员、律师等60余人组成的普法巡回宣讲团,面向全县15乡镇(街道)的村(社区)三委干部、党员、村(居)民代表、治保主任等人员开展了600余场次的宣讲活动,1万余人受到了普法教育。同时,在治水中,运用多种载体加大水环境整治相关法律法规和案例的宣传。如,每周定期向全县群众发送普法手机报,今年已发送8万余条。三是完善司法保障。浦江县检察院制定了《推进浦阳江水环境综合整治工作提供司法保障的若干意见》,用长效机制规范司法保障运作。并由检察院牵头,联合县公安、法院、司法局,共同出台政法机关保障治水工作的意见,构建“党委领导、强化沟通、部门联动、加强监管”的多元化环境整治司法保障格局,形成环境整治合力。四是严格行政执法。浦江县坚持依法处理环境污染问题,以“河道警长制”为载体,加大污染水环境犯罪打击力度。“五水共治”以来,浦江共批捕涉嫌污染环境犯罪18件27人,起诉38件72人。最为典型的是2013年浦江县检察院以污染环境罪对犯罪嫌疑人邓善飞批准逮捕,成为浙江首例环境污染追究刑责案件。五是健全法律服务。在全省率先建立“蒲公英”公共法律服务志愿团,提供免费的法律咨询、公证解答、法律援助等服务。该志愿团还与8890便民服务平台、114查询专线、浦江论坛等其他公益服务组织或平台进行有效对接,今年以来,共接受免费法律咨询1000多次,申请法律援助95件,公证咨询120余件,化解纠纷300余件。同时,积极引导法律服务工作者参与“治水”,邀请律师担任各级政府法律顾问,基层法律服务工作者担任行政村(社区)法律顾问,为推进“五水共治”工作注入“法治思维”。

2.治理主体多元化。根据“政府主导、部门协作、公众参与”的方针,激发多元主体参与“治水”大会战。其中,党员领导干部带头开展“巡河问计走亲连心”活动,查问题、促整改。农村党员干部参与“治水护水扮美家园”先锋行动,清垃圾、促示范。企业带头开展“治水护水我诺我行”行动,加大环保投入,依法排放废水废气废渣。机关事业单位,开展党员进社区活动,宣讲“五水共治”相关政策,并参加社会公益。全县工、青、妇等各界共成立了302支义务护水队,调动党员、干部、职工、退伍士兵、学校师生及广大志愿者积极投身治水战场,形成全民共治的局面。

3.治理手段信息化。在治水宣传上,充分发挥传统媒体和新媒体的作用,《今日浦江》、浦江广播电台等开设宣传专栏和曝光台,浦江微讯、微博、论坛等开设互动专栏,提高社会、群众治水参与度,形成了县、乡镇、村“三级联动”,单位、媒体、公众“三位一体”宣传体系。在工作方式上,充分发挥微信平台作用。如中余乡推出“微信工作销号法”,工作任务“挂号”备案,限期完成后审核“销号”,未完成则“留号”惩罚。黄宅镇“微日志”了解干部一天工作情况;微信“曝光台”打响治水治污攻坚战。在治水监督方面,坚持“群防群治”原则,开展全民身边河流随手拍活动,发挥全民监督效应。

4.治理过程高效化。“上面千条线,基层一根针”,乡镇工作千头万绪,承担着社会治安、安全生产、食品安全、违建整治、计划生育、社会保障等20多项工作职责。浦江县积极探索社会治理“一张网”建设,坚持以格定员、以员定责、一格多责、一员多能的原则,将人、格、事、责对应捆绑,把任务落实到格,职能明确到事,责任落实到点,问效追责到人,彻底杜绝推诿扯皮情况。如郑宅镇下方村一位村民通过微信平台向郑宅镇社会治理“一张网”工程信息指挥中心反映 “江南第一家”景区一偏僻角落处水果皮问题。指挥中心工作人员迅速指令相关网格员到现场查看情况,在确认后迅速指派保洁员将水果皮进行清理,清理完毕后,指挥中心随即通过微信平台将处置结果反馈给该村民。从发现水果皮到清理完毕,前后不到20分钟,社会治理的效率得到极大提升。

(四)以“治水”为平台构建基层维稳新格局

1.完善“家训、家规”的德治机制。深化“道德浦江”建设,挖掘以《郑氏规范》为代表的家训、家规,吸收传统文化合理元素,全面开展制订修订村规民约、社区公约活动,不断增强基层群众的公德意识、契约精神,形成法治、德治、自治 “三治合一”的基层治理机制。如,郑宅镇上郑村建立党员家训公示牌制度,展示“勤俭持家、孝敬长辈”、“多虚不如少实”、“以孝为首、以老为尊”等家训把立家规、传家训、树家风作为加强党员自身建设的基本要求,围绕树立良好家风发挥党员示范带头作用。

2.构建“矛盾不出村”的调解机制。浦江县不断加强“大调解”体系建设,充分发挥人民调解第一道防线的作用,努力将矛盾化解在萌芽状态,最大限度做到“矛盾纠纷不出村”。成立民间流动调解室,聘请具有一定资历和声望并热心调解工作的老同志担任调解员,使一些法律上看起来“无解”的矛盾纠纷得以成功化解;落实“以奖代补”工作机制,评选“十佳调解能手”,充分调动村(社区)调解员的工作积极性;开展星级调解组织评选活动,2013年度评选出26个星级调解委员会,2014年度评选出33个。

3.创新“提质减量”的流动人口管理机制。坚持以治水倒逼产业转型升级组合拳,坚决淘汰落后生产设备,实现低素质劳动人口持续减少,流动人口管理服务工作能力水平有效提升。实行分层管理方法,按实际情况及居住出租房屋分类标准,把房屋分为A、B、C、D类进行分类管理,实现“管得住、控得严、抓得实、服务好”的目标。实行“弹钢琴式”的工作方法,责任区民警、驻村干部、流动人口专管员一起开展走访清查工作,做好收集情报信息收集工作,确保工作取得实效。2014年,全县共登记流动人口35.2万余人,注销32.3万余人,登记出租房屋4.1万余户,注销5.6万余户,高危流动人口入监前登记率和案前列管率分别达到82.8%和15.2%;2015年上半年,两抢警情同比下降了37.1%。

4.深化 “浦江模式”的信访机制。浦江县以“法治信访、阳光信访、精准信访”为目标,进一步深化信访工作机制改革,完善信访工作“浦江模式”。推进“法治信访”,完善“诉访分离”制度,坚持“法定途径优先”,规范信访秩序,营造良好信访生态环境;推进“阳光信访”,建立网上信访受理平台,实施群众满意度评价, 推行“阳光督查”机制,畅通群众反映诉求渠道;推进“精准信访”,深化下访接访,压实初信初访,推动积案化解,改进领导包案方式,及时就地解决群众合理诉求。今年1—6月,信访总量同比下降了42.2%。

三、思考与启示:“治水”为基层治理提供了宝贵经验

浦江县以“治水”为突破口,打开全面治理的局面,对实现基层治理现代化有如下启示:

1.推进基层治理现代化关键是坚持党的领导。坚强的党组织领导是“五水共治”、“三改一拆”等重点工作取得成果的保障。通过一线战场的艰苦锤炼,浦江县充分发挥了党组织领导核心作用,强化了“一把手”责任,增强了基层党组织的政治意识、政权意识、阵地意识。如,在铁腕“治水”过程中,由县委书记任“五水共治”工作领导小组组长,下设办公室、工作组,对全县“五水共治”工作实施统一领导、规划、建设、管理。同时,把“五水共治”作为党的群众路线教育实践活动的着力点,以“河长制”为抓手,领导干部做到了亲自抓、带头抓、坚持不懈地抓;明确把“治水”纳入乡镇党委政府实绩考核体系和村两委竞职承诺和创业承诺中,充分发挥基层党组织“治水”的作用。实践证明,基层党组织是党的路线方针政策在基层得到贯彻落实的领导核心、是基层各项工作的领导核心、是各类基层组织的领导核心、是团结带领基层广大党员干部群众建设美好生活的领导核心,推进基层治理现代化首先必须坚持党的领导,发挥基层党组织核心作用。

2.实现基层治理现代化要更新治理理念。十八届三中全会《决定》专门提出“创新社会治理体制”的要求,在治理理念上实现从“管理”到“治理”的新跨越。基层治理中以往依赖单向的、强制的、刚性的传统公共管理方式已不能适应现代社会情形,亟需“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”浦江在“治水”过程中,不断更新理念,达到了治理主体多元化,行动协同化,机制法治化、手段多样化的要求,切实推进了治理方式的转变。

3.推进基层治理现代化要以问题导向、找准切口。基层治理现代化是以实现治理体系与治理能力的现代化为目的,可以说是一项极为复杂、艰巨、长期的系统工程,需要抓重点问题、找对切口,打开全局工作。浙江因水而名、因水而兴、因水而美,如今水环境却成了制约经济社会发展最突出的问题,治水刻不容缓。浦江紧抓“五水共治”机遇,通过“治水”牵一发而动全身,推动全面深化改革,抓治水强党建、抓治水促改革、抓治水促转型,抓治水惠民生,取得了“一石多鸟”的效果。

4.推进基层治理现代化重点要实现全民共治。十八届三中全会《决定》提出“加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”实质上提出了多元共治的要求。浦江县“治水”中,形成县、乡镇(街道)、部门统分结合的联动治水工作机制,并充分发挥政府引导作用,激发县工、青、妇等各界力量参会护水行动。在农村基层“全民治水”大会战中,调动了党员、干部、职工、学生、返乡军人等一切可调动的力量,形成全民共治的局面。

5.推进基层治理现代化要运用法治思维和法治方式。十八届四中全会指出“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层”,并提出了“推进基层治理法治化”的要求。基层治理法治化是实现基层治理现代化的必要途径。浦江在“五水共治”工作中始终坚持“依法治水”的原则,在法治宣讲、司法保障、依法行政、依法惩罚等多个方面,为“五水共治”的强势推进提供了法律保障,同时,也为全面推进“依法治县”、实现基层治理法治化提供了现实的经验。