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英国政府开放数据政策研究
来源:《图书馆论坛》2016年第3期 时间:2016-11-17

  自2009年世界范围内的政府开放运动兴起以来,各主要参与国家在政府数据开放的发展取得显著成效。英国政府将“数据”比拟为21世纪的“新石油”,主张以数据驱动式创新带动所有部门经济的发展。其开放数据的准备度、执行力、影响力三项指标已超越美国,排名世界第一。从国内研究情况来看,目前仅有学者从政策执行角度对英国开放数据进行了研究,并未对英国政府开放数据政策进行系统分析。本文拟对英国政府开放数据政策发展历程、目的与意义、条款内容与实施策略等进行全面探讨,以便为正处在起步阶段的我国政府开放数据发展提供借鉴。

  1 英国政府开放数据政策发展历程

  2010年英国政府开放数据门户网站Data.gov.uk正式上线以来,英国政府开放数据范围已涵盖福利待遇、法律、交通、教育学习、公民权利、工作求职、税收、移民签证等15个领域,涉及人们日常生活的各方面,其中最重要的是将政府财政税收和公务员收入完全公开与透明化,以达到迎接社会挑战、打击腐败和加强民主、增强政府诚信的目的。英国政府开放数据政策的发展历程,按发展程度并结合时间顺序,可以大致分三个阶段。

  1.1 第一阶段(2009-2010 年)

  这一阶段是英国政府开放数据的起步阶段。2009年是世界政府开放数据运动发展元年,在这一年里,英国国家档案馆首先公布了《信息权利小组报告》。该报告大力提倡政府、行业和第三方平台使用信息通信技术,创造更好的公共服务。随后,英国财政部发布《放在前线第一位:聪明政府》的报告,要求完全开放数据和公共信息,为政府开放数据的发展提供技术与政策支持。2010 年,英国首相卡梅伦给所有政府部门发了一封开放数据的公开信,提议为减少财政赤字和创造更好的公共支出效益,政府部门必须对透明度提出新的标准。英国国家档案馆发布的《对公共部门信息的开放政府许可》规定了公共部门信息被许可的具体条件。与此同时,英国政府门户网站的建立,意味着这些政策的具体条款开始落实和实施。

  1.2 第二阶段(2011-2012 年)

  英国从 2011 年始逐渐加大政府开放数据的发展力度。2011年英国信息政策与服务部门颁布《简化英国公共部门信息的再利用:英国政务许可框架与政务公开许可》条例,明确了政府“透明议程”和公共数据的原则,并指出数据的再利用是公共利益中不可忽略的重要议题。

  2012年,由英国内阁办公室部长与财政部主计长共同提交了《开放数据白皮书:释放潜能》,并在英国立法网(legislation.gov.uk)上发布最新修订的《自由保护法案》,要求政府部门必须以机器可读的形式来发布数据,同时对开放数据的版权许可、收费等进行了规定。

  随后,英国首相宣布了《公共部门透明委员会:公共数据原则》,确定了公共数据开放的形式、格式、许可使用范围、以及公共机构鼓励数据的再利用等14项原则。同年,英国与美国、俄罗斯、巴西等国共同签署了《开放数据宪章》,对政府开放数据原则达成一致意见。

  1.3 第三阶段(2013-2015 年)

  2013年是英国政府开放数据腾飞的一年,呈现强劲发展势头。此时,英国政府开放数据政策更注重各个部门与机构承担的责任,积极建构政府开放数据的长远发展蓝图。英国政府发布了《抓住数据机遇:英国数据能力策略》,强调政府必须优化公民参与方式,改变服务政策和服务方式,改变责任的承担方式,从“技术”“基础设施、软件和协作”“安全与恰当地共享和链接数据”三个方面提高数据处理能力。英国内阁办公室发布的《2013年至2015年英国开放政府伙伴关系行动计划》从开放数据、诚信缺失、财政透明度、公民赋权、自然资源的透明度五个方面规划了2013年至2015年的行动计划。

  2014年,英国卫生部颁布的《2014-2015年卫生部数字更新战略手册》强调要通过数字工作方式来节约卫生部时间与成本,使工作更加开放化、简易化、透明化、主流化与效率化。2015年3月,内阁办公室公布的《国家信息基础设施(National InformationInfrastructure,NII)执行文件》进一步强调具有战略意义的数据的再利用。

  2 英国政府开放数据政策分析

  英国制定了一系列政策来促进政府开放数据的发展。它们涉及开放数据政策的实施目的与意义、政策制定参与者、条款内容等方面。

  2.1 政策实施目的与意义

  政府开放数据的实施目的主要是为了建设透明与开放的政府,创造更多经济价值,提高公民参与性,促进创新。为使英国政府更具责任性和亲民性,要有计划地控制和减少政府部门财政花费与支出;刺激信息产品与应用的增长;改善公共服务,为公民提供更多选择机会,确保公民数据使用权利,提高公共部门服务质量,开放公共部门的合同与采购信息。此外,英国政府认为,开放政府数据还能创造更多就业机会,并促进大数据分析与“数据驱动科学”的发展。

  2.2 政策制定参与者

  在英国政府开放数据政策制定过程中,英国联邦政府发挥了主导作用,英国地方政府、企事业单位、非盈利性组织团体也参与其中。其中,地方政府包括英格兰郡议会、区议会、年度总收入或支出超过200,000英镑的教区委员会、伦敦自治市议会、锡利群岛理事会、英国国家公园管理局、伦敦交通局等机构和团体。非盈利性组织团体包括政府组织和民间志愿者组织,数据战略委员会(Data StrategyBoard)是其中的代表机构之一,由英国政府部门领头组成,主要负责为中央和地方机构提供资金资助,同时为这些机构消除开放数据中的技术屏障。数据战略委员会下属的开放数据用户小组(Open DataUser Group,ODUG)由政府部门、企业单位、学术专家、市民等多方代表构成,有助于提高政府对开放数据的认识,令用户对数据发布拥有更多的发言权。

  2.3 政策内容

  英国政府开放数据政策的内容主要涉及政府数据开放原则、开放标准及其原则、开放措施、数据访问路径、开放许可协议和未来的发展计划等。

  2.3.1 政府数据开放原则

  政府数据开放一般是指未经聚合或处理,由公共部门向公众公布(或委托产生或公布)的,机器可读的和可再利用的“原始数据”,但涉及弱势群体保护和商业操作事项等“敏感性”的数据除外(对数据的保护则参照《数据保护法案1998》)。

  这些具有重要战略意义的数据在开放时必须遵循安全性原则(任何处于NII 执行条件下开放的数据必须具有法律保障)、以用户为中心原则(NII 集中用户需求并默认政府电子服务标准)、治理有方原则(必须确保当局对数据管理者与使用者的支持)、可靠性原则(用户能及时、有效地以适当格式获取数据)、存取原则(数据管理者必须确保数据在整个生命周期内能被用户可持续地获取)、灵活性原则(除政府数据外,NII的关键性数据还包含对国家具有重要意义的其它数据)、相互联系和可用性原则(通过标准化方式记录数据,确保数据能被识别,并能与其他数据进行交互)。

  2.3.2 开放标准及其原则

  政府开放数据必须执行一定的开放标准,且要具备一定的技术条件,才能在基于共同认识上将数据服务进行互操作,也就是在开放协议下,允许以开放数据和文档形式在数据库与软件之间进行数据互交换。开放标准是一种具有合作性、透明性、正当合法性、公平获取性、市场导向性和授权使用性特征的标准。

  目前,英国政府开放数据标准尚不完善,正在逐步建立之中,包括建立适用于软件交互的开放界面标准或开放软件协议、适用于数据存储的开放数据与文档格式标准等。所有的开放标准必须遵循以下原则:(1)为用户提供所需数据是开放标准制定的核心;(2)为供应商提供公平竞争的环境;(3)坚持灵活性与适时变动;(4)坚持成本节约原则;(5)开放标准的选择建立在公众普遍告知的基础上;(6)开放标准的选择始终秉持公平、透明的原则;(7)政府将公平、透明地规范和实行开放标准。

  2.3.3 开放措施

  英国政府开放数据取得了一定成效,主要举措包括:(1)以前所未有的数据链接服务支持企业和创新,如通过改变健康与保健数据的获得方式来促进英国生命科学的发展;(2)通过开发地方交通数据促进地方企业与公共交通的发展;(3)通过提供线上公民对个人数据的访问权利来改变信息市场的高科技消费方式,如为增加竞争力,英国国家医疗服务系统(National Health Service,NHS)的所有病人都可在线访问其个人就医记录,公民还可在线获得支持各系统间数据交换的学校信息及学习服务项目的新安排;(4)通过支持高价值企业的增长和促进数据访问来拉动创业,如政府免费提供一系列核心数据集,并宣布建立数据战略委员会和公共数据组,将数据价值最大化。虽然上述措施在一定程度上效果明显,但是英国仍存在因资源受限,致使许多公共部门提供的信息未得到分析和使用,仍有某些观念(如认为数据仅是低价值资源、不愿公开和利用公共数据等)阻碍政府开放数据的发展。因此,英国政府计划采取构建数据分析市场、扩大现有市场机会、创造新产品与新服务等措施来进一步促进政府开放数据的发展,使公共数据的有效利用成为英国知识经济增长的重要动力。

  2.3.4 数据访问路径

  要访问所需的政府公共数据,公民首先须知道数据是否已经发布为相关的可应用数据集,按已发布的政府开放数据集和未发布的政府开放数据集两种不同情况进行查询。对于已发布的政府开放数据集,公民可以通过访问公共部门官网或英国政府开放数据门户网站进行查询,并根据延期保证水平(Deferment GuaranteeLevel,DGL)或其他许可协议对数据进行再利用。对于未发布的数据,公民可依据《信息自由法》向相关政府部门提出访问请求,政府部门将向查询的公民告知相关数据是否存在。若存在,将进一步告知数据是否可以全部或部分豁免使用。此情况下,如果公民不接受政府部门的告知,则可以请求内部查阅。若内部查阅被拒绝。可进一步提出申请,由信息理事会办公室(Information Commissioner’s Office,ICO)判断是否可以将该数据发布。如果相关数据尚未存在,而公民不接受此结论,也可申请内部查阅,公共机构将会告知原始结论(数据存在与否)是否正确,如仍有异议,同样可以向ICO提出申请来进行复议。

  2.3.5 开放许可协议

  开放许可协议是英国政府开放数据政策中不可缺少的一部分,它通过授权等方式为更好地利用和开发英国政府开放数据提供法律保障与技术支持。如英国政府许可框架( UK Government LicensingFramework,UKGLF)就为公民利用与再利用公共部门信息提供了政策与法律指南,建议以“开放政府许可协议”(OpenGovernment Licence,OGL)为默认的许可条件。该框架针对不同情形,提出三种开放形式:(1)商业与非商业使用和再利用的情形——开放政府许可协议。(2)仅限于非商业目的的使用——非商业性政府许可协议,该协议不得用于商业目的或获取私人金钱报酬。在上述两种协议中,公民都具有免费复制、发布、传播、改编信息,甚至进一步挖掘信息的商业或非商业价值的权利,但应尽的义务是:使用信息时必须承认信息的来源,包括信息提供者发表的任何特定声明,并尽可能地提供许可链接。(3)若对信息再利用收取费用,须符合最新修订的《2012年自由保护法案》中的条款——收费许可协议。在该协议中,公民在付费后可以享有排他性地使用信息的权利,需要履行的责任是:让许可方知道被许可人的姓名、地址等信息;在使用过程中不能误导他人或歪曲信息;确保所使用的信息不代表任何官方立场等。

  2.3.6 未来发展计划

  为进一步推动政府开放性和透明性建设,英国政府对未来发展一直都有长远规划。2013年,在总结第一版国家行动方案的基础上,英国对开放数据方案作出了前文提到的关于五大方向的21项承诺,对英国政府开放数据的发展具有指向标作用。其具体举措包括:在2015年,使英国成为政府开放成员国和G20国中最透明的社会投资市场;首次公布《采掘业透明度计划方案》(Extractive IndustriesTransparency Initiative,EITI)报告;由多方利益群体商讨确定政府公共数据可开放和访问的格式;在2015年年底前,将最新修订的主体法在英国立法网上进行更新;到2016年,知名的注册和上市企业都将在欧盟法规下以一种开放和可获取的格式来公开数据;今后,要进一步加强社会团体代表与政府官员的伙伴关系,并将与社会团体的合作延伸至英国开放政府伙伴公民社会网络(OGP UK CivilSociety Network)中,由社会各界代表与政府官员对承诺的施行效果进行评估与审查。英国政府鼓励抓住机遇,激发“数据潜力”。这种潜力包括:(1)人力资本潜力,即激发公民掌握管理、分析、解释与传播数据的技能与自信心;(2)加大基础设施与技术方面的投资,提高数据分析与存储能力;(3)数据自身的潜力,这种潜力因消费者、经商者、学者适当获取和共享数据得到巩固与发展。

  3 英国政府开放数据政策的实施策略

  在2012年的《开放数据策略》中,英国政府公布了卫生部、财政部、司法部、国防部、税务与海关司、外交部、能源和气候变化部、内阁部、国家发展部、教育部共10个部门各自不同的开放数据策略。从整体来看,英国政府开放数据策略主要包括如下几个方面:

  3.1 自上而下,激励参与

  英国政府开放数据往往是“政策先行”,自上而下,从内阁政府到地方部门,优化顶层设计环境,进行宏观布局,再逐一推进,鼓励公民和社会团体积极参与。英国《2015年地方政府透明度代码》不仅要求地方政府将政府开放数据视为有价值的资源,而且激励地方政府的合作者与当地居民充分利用这种资源。英国政府还与英国电子技能组织(e-skills UK)、英国创新基金会(Nesta)以及开放数据研究院(Open Data Institute)等共同探讨数据存取与分析技术,充分发挥学术机构与社会团体的作用,共同推动政府开放数据的发展。

  3.2 循序渐进,推而广之

  英国从重点领域开始践行政府开放数据策略,形成和积累最佳实践,循序渐进,逐步推广到整个行业甚至整个国家层面。英国政府首先选择医疗保健领域实施数据开放,主要原因是:(1)英国医疗服务系统有丰富的临床数据,并能确保病人诊疗信息的机密性与安全性;(2)英国加大了对医疗保健的创新投资,如在卫生与社会保健信息中心(Health and Social Care Information Centre)建立信息安全链接服务,通过删除个人标识符等方式向用户提供卫生和保健的匿名数据,提高个人数据使用的安全性与智能性。已有研究报告表明,在过去五年,冠状动脉手术的死亡率已下降15%,这都归因于公开报道外科医生诊治的特殊案列带来的积极影响。英国医疗服务部门的“最佳实践”为其他部门开放政府数据提供了示范和宝贵经验。

  3.3 注意数据共享与链接安全

  英国政府认为有效保护数据是挖掘数据潜力的前提之一。然而,哪些数据可以共享和链接,以什么方式实现共享是亟需解决的难题。为此,英国政府对不同内容的数据进行分类,并采取不同手段或措施来确保数据共享与链接安全。例如,对于政府及地方机构整合的公共数据,通过门户网站Data.gov.uk 实现共享;对于行政管理数据, 建立管理数据研究网络(Administrative Data Research Network )来对这类数量庞大、结构复杂的政府部门数据进行分析,并提供共享与利用;对于文本和数据集的分析,智力资本办公室(The Intellectual Property Office)修订了《1998年专利法案》,以确保使用数据时不侵犯他人版权,并达到利于非商业研究的目的;对个人隐私数据的保护,英国政府计划建立更强有力的法律框架以达到保护个人隐私与促进创新的平衡,并通过与信息咨询委员会的合作来加强对数据使用者责任和义务的监督与管理。

  3.4 促进创新,提高专业技能水平

  英国政府开放数据最重要的目的之一是促进创新,即通过创造新产品与新服务,带来更多的经济效益。英国政府一方面倡导数据分析与可视化技术的创新,加大其财政投入,准备建立公共数据公司(Public Data Corporation) ,吸引世界一流投资,奖励推动开放数据创新的最佳组织,鼓励国际合作与团体合作;另一方面,注重培养全方位数据分析专业人员,提高专业技能水平。这种专业技能主要包括数据管理能力(数据存储与链接)、数据分析能力(包括计算能力、统计能力与编码知识)、商业与政策洞察力(学科专长、环境意识以及职业精神)三方面的核心能力。

  3.5 注重政策监督与评价

  英国不仅注重制定和落实政府开放数据政策,而且重视对政策实施效果的监督与反馈。《2013年至2015年英国开放政府伙伴关系行动计划》要求今后须加强公民代表与政府部门的合作,并建立一种自我评价机制,确保政府部门履行承诺,让公众知道政府部门到底做了哪些工作。此外,英国建立了数据战略理事会,负责监管和评价公共数据小组(Public DataGroup,PDG)的工作,该小组主要负责商业、创新与技术部门的咨询工作,有独立的领导机构,并与英国公司登记局、土地登记局、气象局以及地形测量局汇集在一起。这样,通过政府自身与公民的监督与评价,有效促进政府开放数据事业的发展。

  4 结语

  英国政府数据开放之所以能取得显著成效,制定合适的政策是成功的关键因素之一。这些政策规定了开放数据的实施目的与意义,明确了政策制定的参与者、政府数据开放原则、开放标准及其原则、开放措施、数据访问路径、开放许可协议、未来的发展计划和实施策略等。目前我国政府开放数据没有制定全国统一政策,个别城市和个别领域的重点实践虽取得一定成效,但还未将“最佳实践”上升至整个行业与国家层次,相关法律与技术发展尚未成熟。2015年8月19日,国务院最新通过《关于促进大数据发展的行动纲要》,要求促进交通、医疗、就业、社保等民生领域的政府数据开放,大力推动政府信息系统和公共数据的互联共享。在此重大发展机遇下,我国更应借鉴英国政府开放数据的成功经验顺势而为。首先,须加强对政府开放数据的重视,政府部门、学者、企业、普通公民都要积极参与其中,加大对开放数据创新技术的投入与人才的培养;其次,我国亟需建立系统的政府开放数据政策体系来引导政府开放数据的发展,包括制定长远的政府开放数据战略规划;再次,完善相关法律法规体系,尤其是有关知识产权以及信息安全的法律法规,使我国政府开放数据建设有章可循,有法可依,为政府开放数据的可持续发展提供法律保障。

  (作者:华南师范大学经济与管理学院朱贝 盛小平)