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英国地方政府绩效管理及对我国完善政绩考核的启示
来源:大连政府绩效管理网 时间:2015-08-04

李汉波

 

英国是开展地方政府绩效管理时间较早、应用最持久广泛、技术较成熟的国家,很多国家不同程度借鉴了英国政府的绩效评价与管理模式。201210月,笔者在大连人社系统组团24人,并带团赴英国开展为期21天的绩效管理专题培训。先后在伦敦、布里斯托、卡地夫、阿斯顿、伯明翰、约克等地的7所英国著名高校听课14场,造访了英国审计委员会,拜会了伦敦红桥区政府,较为深入地学习了解英国地方政府绩效管理体系及最新发展,并就借鉴英国经验、完善我国地方政府绩效管理工作提出了意见、建议。

一、英国地方政府绩效管理的体制架构

英国是在全国范围内实行统一绩效评估体系的国家,其中央和地方都设有专门负责对地方政府绩效管理的部门。

(一)中央对地方政府的绩效管理机构

1、社区与地方政府部(DCLG

英国中央政府始终有一个部来负责协调处理与地方政府的关系,并履行对地方政府绩效管理职能。20025月前该职能由交通、地方政府和地区部承担, 5月以后由副首相办公厅承担,20065月后由社区与地方政府部承担。

2、审计委员会(Audit Commission

1982年通过《地方政府财政法案》,要求设立审计委员会,拥有对地方政府的财务审计权,检查地方政府所提供服务的成本、效率、效益,同时评估中央对地方所提供各项服务的影响。审计委员会1983年在英格兰和威尔士成立并履职,1988年在苏格兰成立并履职。它虽然是中央政府社区与地方政府部下属的公共机构,但其职能和预算都是议会通过立法确定的。它负责搜集信息,设计制定和发布绩效评估指标,对地方政府进行绩效审计。主要考核地方政府的公共服务、教育、医疗、环境管理等方面的指标,不考核地方经济指标,如GDP、居民收入、就业等。

(二)地方自身的政府绩效管理机构

1、地方政府联合会(LGA

19974月成立,代表英格兰和威尔士所有地方政府。其基本职能是帮助地方政府改善公共服务质量,提供咨询、培训等服务。其具体职能在于,一是与审计委员会合作,研究制定考评指标体系和评估方法;二是协助地方政府进行绩效评估准备,应对中央政府的监察和审计;三是支持和促进地方政府改进工作,如加强政府领导能力建设、改善公共服务质量、协助地方政府建设可持续发展的社会等;四是帮助绩效较差的地方政府改进领导与管理能力,为其提供与绩效较好的地方政府进行交流的机会。

2、地方政府内部绩效管理机构

英国几乎所有地方政府内部都有一个常设部门,专门收集、研究、处理、发布与公共服务和绩效有关的信息,编制绩效考核体系所需文件,为内阁会议和首席执行官做出改善政府服务和改善绩效的决策提供支持。

二、英国地方政府绩效管理的机制建设

英国对地方政府绩效管理,在不同阶段采取了不同管理办法和操作手段,期间还有交叉使用,进而推动了绩效考评机制不断发展、完善。

(一)19992004年,采用地方公共服务协议(Local PSA

1999年,工党布莱尔政府提请议会通过《地方政府法案》,赋予中央政府确定和发布所有“最优价值部门”都必须达到的绩效目标和标准,并通过公共服务协议形式检查和评估地方政府是否达到其绩效目标和标准以及确定检查与评估的方式。地方公共服务协议是中央与地方政府单独签署,根据各地方的最优价值部门具体情况制定的、必须在一定期限内(通常是23年)达到的绩效目标,涉及地方政府职能若干方面,如财政、教育、住房、交通事故处理等。

(二)20042010年,采用本地地区协议(LAA

20042005财年,英国政府将地方公共服务协议扩展为本地地区协议,在20个地区进行试点。2007年《地方政府法案》赋予其正式的法律地位,201010月由社区与地方政府部宣布废止。该协议首先由地方政府与当地公共服务机构之间就3年内的公共服务绩效目标达成一致,然后由地方政府代表地方公共服务机构与中央政府签署协议,具体由地方执行。

(三)20022009年,开展全面绩效评估(CPA

2002年开始,英国对单一制议会和郡议会、区议会、消防和救援机构实施全面绩效评估。其评估框架主要包括资源利用评价、服务评价、市政当局评价。资源利用评价包括财务报告、财务管理、财务信用、内部控制、投资效益五个主要指标。服务评价包括对地方政府环境服务、住房服务、文化服务的评价。从2006年开始,增加对消防服务的评价。市政当局评估主要包括抱负、优先发展战略、能力、内部绩效管理、成就等。

(四)20092010年,开展综合地区评估(CAA

20094月,综合地区评估取代了前面的全面绩效评估,成为英国地方政府绩效管理的新方法。该评估着重考评地方政府的整体绩效,监控国家指标体系以及本地地区协议目标的实现情况,因而能为中央政府提供更加准确的信息。该评估由审计委员会与社会看护检查委员会、卫生保健委员会、警察监察局、监狱监察局、缓刑监察局等6家单位联合执行,考评地方政府的市政委员会工作、火灾和救援服务、医疗服务、警务服务以及其他领域的服务情况。20106月,英国社区与地方政府部宣布废除综合地区评估。

三、英国地方政府绩效管理的指标体系

英国对地方政府绩效管理,无论采取何种方法和手段,最终都必须通过评估指标体系实现绩效考评。该指标体系主要经历了两个发展阶段。

(一)2000年至2008年,执行最优价值绩效指标体系(BVPI)阶段

审计委员会每年都向社会、地方政府、公共机构搜集反馈意见,以便修改完善指标。2008年被取代前,最优价值绩效指标体系包含地方政府11个服务领域的139个指标。具体考评范围包括社区安全、地方总体的良性运行状态、文化及相关服务、教育、环境保护和环境卫生、健康和社会看护、住房福利和家庭税福利、住房情况、规划、交通、废物清理和环境整洁。

(二)2008年至2011年,执行国家指标体系(NIS)阶段

20084月,最优价值绩效指标体系被国家指标体系所取代。国家指标体系由社区与地方政府部发布,由审计委员会每年执行考评,有效期为20084月至20113月,是当时中央对地方政府进行绩效管理的唯一一套指标体系。其最新的评估框架结构主要包括4个部分,188个指标。

1、更加强大和更加安全的社区

考核来自不同文化背景市民的友好相处、地区事务市民参与、市民影响地区决策、定期志愿者活动参与、成人对体育和健身活动参与、公共图书馆使用等指标。考核各种犯罪和犯罪率、家庭暴力、对恐怖袭击应对、与酒精有关的伤害、道路交通事故伤害等指标。

2、儿童和青年人

1)身心健康,考核儿童情感健康、心里健康服务、接受学校午餐、6-8周前母乳喂养、残疾儿童服务、儿童肥胖症、儿童和青年人对高质量体育课和体育运动参与、被看护儿童健康等指标。

2)保持安全状态,考核对被看护儿童情况、被恐吓儿童、对儿童和青年伤害而引起入院、儿童从家里跑出一整夜等指标。

3)享乐和成功,考核学生时期不同阶段英语和数学成绩、普通中等教育证书情况、初中持续缺勤率、被看护儿童学习情况、低收入家庭年轻人参加高等教育、黑人和少数民族学习成绩、儿童和青年人对活动场所满意度等指标。

4)做出积极贡献,考核年轻人对积极健康活动参与、1017岁期间第一次进入青年司法矫正所、18岁以下的怀孕率、25岁以下人群衣原体感染、年轻人物质滥用等指标。

5)经济健康,考核处于贫穷状况儿童,16-18岁年轻人没有参加教育、工作或培训,低收入家庭接受幼儿托管等指标。

3、成年人的健康和幸福

考核对健康和幸福的自我报告、总死亡率、75周岁以下循环系统疾病、癌症的死亡率,戒烟、通过看护老年人达到独立、妇女提早获得妇产科服务、病人在治疗过程中得到尊重、65岁的人对健康生活的期望、65岁以上的人对家庭和邻里的满意度、弱势群体生活独立,缓刑看护期间的罪犯、无学习能力的成年人有固定与合适的住所、有工作等指标。

4、地方经济和环境的可持续发展

考核总体就业率、领取失业救济金、能够负担起居家支出家庭、房屋租赁者满意度、19-64岁男性和19-59岁女性在不同教育阶段达到的教育水平、地方中等收入职工情况、堵车情况—早高峰每英里出行时间、主要道路及非主要道路的养护、开发地块闲置或废弃超过5年情况、新企业登记率、就业率增长地区小企业百分比、乘公交车上班、公交车准点率、钱有所值—流通货币净值、处理住房福利和家庭税申报所需时间、企业对地方政府服务满意程等指标。考核CO2降低率、应对燃油短缺、应对环境变化、洪水和海岸侵蚀危险管理、家庭日常生活垃圾的回收利用、堆肥、填埋处理的比例,空气质量(通过政府重建和工作,氮氧化物和主要PM10排放物减低率)、街道改善和环境清洁(杂物、瓦砾、涂鸦和乱贴情况)、地方生物多样性改善—地方保护地、孩子上学经常采取交通工具等指标。

四、英国地方政府绩效管理的最新发展

新的保守党卡梅伦政府执政后,于20106月废除了综合地区评估,于10月废除了国家指标体系。2012 8月,英国社区和地方政府部提出撤销审计委员会,将对地方政府的绩效审计工作采取服务外包合同的方式转由私营机构承担。111日,700多名审计官转变为私营机构的新雇员,审计委员会绩效审计实践结束。目前英国,绩效审计法则仍然在执行,地方政府绩效审计工作仍在开展,工作步骤没有发生变化,只是放权给地方政府自己做,具体由专业审计公司承担。地方政府联合会在绩效审计中将发挥积极作用。

保守党自称取消综合地区评估是因为其执行起来花费太大,而且考评系统没有集中考评到地方市民需要的服务。英国的专业人士分析,审计委员会因与工党联系紧密,所以保守党上台后要解散它。另外,保守党回顾和反思过去改革,开始削减政府开支,最先从地方政府开始,中央政府也在削减。开展综合地区评估,审计委员会每年到地方政府检查,花费巨大。保守党倡议地方政府将商业机构引入其公共服务部门的评估中,这样能抵消中央财政上的一些困难。这等于告诉地方政府,中央政府没钱了,也不去检查了,你们自己考评自己,还要把城市管好。

综合地区评估被取消后,英国通过以下新的安排,开展地方政府绩效评估相关工作。一是通过增加透明度和公开程度,提高地方政府的责任意识;二是要求地方政府公开高职位人员的薪水、地方议员的工资和所有超过500英镑的花费;三是使用简单的资料清单,内容涵盖中央政府需要从地方政府得到的所有资料;四是对儿童和成人服务考评指标的检查和评估仍然保留,但聚焦在减少成本和负担上;五是采取以部门为导向的改进措施,由地方政府联合会采用与其他地方政府进行比较的方式进行本地区政府绩效评估(同行互评)。

与此相对应,英国对地方政府绩效评估将采用以下评估工具和参照的衡量基准。一是伦敦地区绩效解决工具(LAPS),其包含一系列有助于评估政府绩效的指标,以及用于钱有所值评估的指标及资料;二是地方政府联合会建立的地方政府信息免费在线服务系统,允许各部门使用在线资料;三是除了采用同行互评办法以外,地方政府联合会将对地方政府提供评估支持;四是地方政府联合会、伦敦市议会提出的一套居民满意度调查方案;五是地方政府联合会关于评估儿童服务和成人社会服务的特别支持工具。

五、英国地方政府绩效管理对我国相关工作的几点启示

虽然英国对地方政府的绩效管理体制和机制在2010年以后发生了变化,且目前正处变革之中,但其多年的考评实践和经验值得我国学习和借鉴。党的十八大提出,推进政府绩效管理,提高政府执行力和公信力。这是我党代表大会首次提出政府绩效管理,该工作由此上升为执政党意志和国家决策。2012年中央经济工作会议提出,尽快健全有利于科学发展的目标体系、考核办法、奖励机制。党的十八届三中全会提出,严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致。为此,贯彻党的十八大和十八届三中全会精神,学习借鉴英国政府绩效管理先进经验,推进我国地方政府绩效管理工作创新发展是当务之急。

(一)推进我国政府绩效管理工作顶层设计和整体规划

1、健全领导体制

在国家层面,我国至少应该由常委副总理以上级别的政府官员领导全国的政府绩效管理工作,并对总理负责。同时明确由副部级以上级格、相对独立的专门行政机构(可挂靠在国务院办公厅),具体执行对各省区市政府、对国务院部门的绩效考评,配备专业人员。地方政府在设置绩效管理机构时,参照中央执行。

2、完善工作格局

要实现政府绩效管理从国务院到乡镇政府的全覆盖。在我国国家层面,应启动对各省区市政府、国务院各部门工作的绩效考核,开展重大专项工作的绩效考核。在省级层面,应开展承接国务院考核,对省辖市县政府、对省政府部门工作的绩效考核。在市级和区市县层面,也要完善三位一体的考评工作格局。

(二)优化和完善符合国情的政府绩效管理工作体系

1、实行对上负责与对下负责相结合的绩效考核办法

英国地方官员主要是对下负责,即对选民负责。国内的政府官员一直以来是对上负责多一些,因为职务是上级任命的。立足中国国情,政府绩效管理要将两者要结合起来,既要完成上级布置的考评任务,又要让本地老百姓满意,加强群众满意度的测评工作。

2、把握绩效管理工作的科学化、精细化发展方向

首先,应解决考什么的问题。地方政府绩效考核应涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设5个方面内容,建成涵盖发展战略、经济发展、结构调整、社会事业发展、资源环境、人民生活、社会管理、改革开放、自身建设9个类别的综合考评体系。同时,应优化经济社会发展成果考核评价体系,不断增加劳动就业、社会保障、居民收入、人民健康等方面的考评内容,进一步加大资源消耗、环境损害、生态效益、科技创新、安全生产等指标的考评权重,切实发挥绩效考核对推动地区科学发展的导向和激励作用。对地方政府部门,应建成涵盖业务工作、自身建设、领导和群众满意程度4方面内容的综合考评体系。同时,应加大对重大决策部署、部门职责履行、重点工作推进等方面的考核评估,推动行政体制改革和政府职能转变。

其次,应解决怎么考的问题。要改革政绩考核机制、方法和手段,完善目标制、考核制、奖惩制三位一体考评体系,强化绩效计划、绩效监控、绩效反馈三个管理环节。一是合理设置考评指标,把握简易操作与科学评估之间的平衡。指标设置以人为本,注重社会和谐,保持可持续发展。二是科学选择考评方法,实施分类考核。我国将国土空间划分为四类主体功能区,一些城市也如此划分功能区。地方政府应对不同的功能区实行差异化的考核模式,采取有针对性的考评指标和考评办法。对地方政府部门的考评,应根据部门职能和“三定”规定,合理划分考评组别,增强考评的可比性。在考评计分方法上,应坚持业绩考评与效能考评相结合,使用成本收益分析方法,讲求投资收益。三是严格履行考评程序,加强节点控制,强化绩效全过程管理。

第三,应解决考核结果怎么用的问题。英国对地方政府绩效考评,每年都一揽子公布考评结果,每个地区都能找到每项指标的评分情况,优势和差距一览无余。我们也要完善考评结果有效运用机制,将考评结果与改进工作、提升效能、绩效奖励、绩效问责、领导班子和领导干部考核、公务员个人考核6方面结合起来,发挥绩效考核的导向与激励作用,增强绩效管理的动力和活力。

(三)加强政府绩效管理自身建设

一要提升绩效管理工作信息化水平,提高工作效率。开发使用绩效考评信息系统,方便工作人员和市民使用。全国、全省、全市都应该进行绩效管理联网运行。二是开展从业人员业务培训,提高队伍素质。学习英美等国家政府绩效管理工作先进理念和成功做法,学习国内有关省市的先进经验,特别是国家确定的试点城市绩效管理做法。全国应举办高研班,按照首席绩效官的标准培养工作骨干。各地也应开展不同层次的培训,并加强绩效管理理论研究。三是加大绩效宣传力度,营造良好的工作氛围。

(作者系大连市政府绩效考核办公室主任)