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公共组织绩效评估——英国的实践及其对我们的启示
来源:1995年5期 《新视野》 时间:2013-01-23

周志忍

 

在现代行政管理中,评估的重要性愈来愈被人们所认识。绩效评估是行政评估的一个重要组成部分。绩效评估可分为个人绩效评估和组织绩效评估。个人绩效评估在我国由来已久。近年来,随着岗位责任制的推行和建立公务员制度的努力,公务员考绩已趋向普遍化、经常化、规范化。然而,相比之下更为重要的组织绩效评估,目前还没有引起人们的足够重视。本文拟根据英国的实践,对组织绩效评估的历史、主要内容、技术方法等做些简单介绍。

一、评估国的出现及其历史背景

组织绩效评估在企业管理中的应用由来已久。以公共组织为对象的绩效评估于60年代中期始于美国,70年代初形成高潮。1973年,尼克松政府颁布了联邦政府生产率测定方案,力图使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化。依据这一方案,有关部门拟定了3000多个绩效示标,由劳工统计局对各部门的工作绩效进行测定分析。据统计,80年代中期,劳工统计局的这一工作涉及到400多个联邦政府机构,62%的联邦政府文职人员。

英国在组织绩效评估方面起步较晚,但却有后来居上之势。1968年,王室土地监督局,国内税务局及就业部开始发布各自部门的整体生产率指数,并拟定种种绩效示标用以衡量下属部门的工作。然而早期的绩效评估描述的是执行功能方面的情况,它的应用仅限于投入和产出易于确定并量化的行政部门。

组织绩效评估在英国的系统化、规范化、经常化,是在撒切尔上台之后。它是撒切尔政府克服官僚主义、提高行政效率努力的一个重要组成部分。

1979年撒切尔一上台,即任命雷纳爵士为她的效率顾问并在首相办公室设立了一个效率小组,对中央政府各部门的运作情况进行全面的调查分析,拟定提高效率的具体方案和措施。这就是所谓的雷纳效率评审。这一评审持续了数年之久。

1980年,英国环境事务部率先建立了一个部长管理信息系统。它集目标管理、绩效评估为一体,旨在向部长及时提供全面的、规范化的信息。管理信息收集的重点是行政活动的直接产出。

1982年,撒切尔政府公布了财务管理新方案,在管理体制、机构设置、资源分配等方面提出了一些新原则、新观念、新措施。它的主要目的,是要使政府各个部门树立浓厚的绩效意识。所谓绩效意识,主要体现在各个层次的管理人员对他们的目标有明确的认识,掌握依据这些目标评估和测定产出或绩效的方法和手段1983年,卫生与社会保险部第一次提出了较为系统的绩效评估方案。这一方案包括近140个绩效示标,应用于卫生管理部门和卫生服务系统的绩效评估。1984年,财政部在关于各部财政管理改革的白皮书中,把组织绩效评估与目标管理、人事管理联系起来,强调它对改善管理和提高效率的重要意义,并指出拟定更多绩效示标的必要性。

19791985年,英国绩效评估的侧重点是经济和效率,追求的是政府行政开支的节省。1986年开始,随着效益被重视,组织绩效评估在英国经历了侧重点的转移,由是进入了发展的第二阶段。这一阶段的绩效评估具有以下特征或者发展趋势:

(一)普遍化。早期的绩效评估建立在自愿的基础上并具探索试验性质,因而没有在各部普遍应用。80年代中期,鉴于评估取得的成就和评估本身的完善,撒切尔政府要求中央各部门都建立适当的绩效评估机制,并着财政部负起督促和监督的责任。1989年的一份报告中,财政部认定在34个中央部门中,已有26个建立了比较满意的绩效评估机制,其余8个部为绩效评估所做的安排达不到要求。为此,财政部与这些部门共同拟定了改进方案并立即付诸实施。

绩效评估普遍化的另一个标志是,随着它在所有政府部门的广泛应用,绩效示标的数量大幅增长。1986年,政府各部门为评估而拟出的示标总数为1220个。1987年这一数字上升到18101989年,绩效示标总数达到2327,三年翻了一倍。

绩效评估的普遍化,还表现在它在非行政性公共服务机构的广泛应用。

(二)规范化。由于早期的绩效评估具有探索性质,各部门使用的术语涵义不尽一致,评估内容侧重点及程序相差很大。财政部通过对各部门绩效评估专业人员进行培训,组织多部门综合评估及提供指导等种种方式,为绩效评估规范化做了不懈的努力。1989年发行的中央政府产出与绩效评估技术指南,既是这一努力的典型事例,又是它的积极成果。

(三)系统化。系统化主要表现在评估内容上。如前所述,1985年前撒切尔政府评估的侧重点是经济和效率。从1986年开始,各部门对服务质量和客观社会效果给予应有的重视。

(四)科学化。科学化的主要标志是绩效评估应用技术上的长足进步,诸如质的量化技术,信息收集处理技术及以多样化的数学模型为标志的分析技术等等。

(五)经常化。绩效评估已不再采取临时突击的方式,而是定期进行,贯穿于行政管理活动的全过程。

鉴于撒切尔政府对组织绩效评估的迷恋和绩效评估在欧洲其他国家的广泛应用,西方学者惊呼评估国家正在出现。一位专栏作家也对此感叹道:我们已经生活在这样一个时代,理性思辨不再受尊崇,信服才是一切……一个东西若不能测定,那它就不存在。

绩效评估在西方倍受垂青,有着特殊的历史背景和鲜明的时代特征:财政拮据和公众对政府日益加深的信任危机,保守主义政府观的得势和公共行政中的管理主义倾向等等。此外,现代信息科学技术的发展也为绩效评估的广泛应用提供了坚实的物质基础。

二、绩效评估的基本元素

示标者,指示物,指示器,它显示了某一事物在某一方面的信息。绩效示标顾名思义,显示的是人类生产、管理活动某一特定方面的信息,且这种显示比较规范,信息呈量的状态。一句话,绩效示标是生产、管理活动中某一特定方面功效的规范化了的量的显示。借助于一系列绩效示标,人们从不同侧面对组织绩效进行分类、分步骤的评估,然后对各个方面的情况作科学分析综合,进而把握某一部门绩效的整体状况。显然,绩效示标是绩效评估的基本元素。

一个现实的问题是,行政管理活动各个特定方面的信息,并不都呈现为量的状态。或者确切地说,管理活动的大的、重要的方面(如效益、服务质量)的信息,往往不能直接用量显示出来。由于行政管理活动涉及面极广,工作性质千差万别,通常都是先把政府行政活动分为几个基本类型,然后再确定各类型的绩效示标。

三、绩效评估的主要内容

绩效评估应包括哪些内容,不同部门和学者有不同的看法。综合起来有:经济、效率、效益、可得性、公众知晓程度、可预测性、民主性、公平性等等。在英国政府的操作实践中,绩效评估主要围绕三大E”展开,即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)。财政部对三大E’作了如下界定:

经济——指投入成本的降低程度。在实践中,它通常用经由向低成本投入的转移而节省的资金来量度,如通过市场检验或使用较低等投入(如用二等邮票代替一等邮票)而获得的成本降低。

效率——一种活动或一个组织的产出与其投入之间的比率。最常用的效率概念是劳动生产率和单位成本。

效益——产出对最终目标实现所作贡献的大小。对效益的测定往往十分困难。不过,可以从种种中间示标中,对它作出概略的推断。

可以看出,三大E”实际上是三种关系。对这三种关系的测定评估需要四个方面的信息:成本、投入、产出、效果。

(一)经济评估:经济评估测定的是投入与成本之间的关系,其主要目的是在获得特定水平的投入时,使成本降低到最低水平,或者说充分利用确定资金获得最大限度的投入。

资金是行政管理活动的血液。然而,一个行政组织从事管理活动时实际投入的并不是金钱,而是由金钱转化而来的人力、物力、设备等等。即使在一些涉及到金钱直接付出的活动中(如救济金的发放),也需要人力、物力和固定资产来处理个案申请。这些人力、物力、设备等构成了行政组织对特定管理活动的投入,而获得和维持这些人力物力设备所花的资金,就是投入的成本。不经济既可以表现为获得某一投入(如购买一台设备)花了高于市场最低价的资金,又可以表现为超量投入,如办公条件过于豪华,设备闲置等等。

为了使投入成本的计算更为全面科学,财政部于90年代初成立了一个工作小组,探讨如何计算各部门所使用的固定资产的成本。其主要点是:实行固定资产注册制度;建立统一的固定资产计费标准,然后按照这一标准把固定资产的占用列入成本;拟定一些示标来显示固定资产使用情况。

(二)效率评估:效率评估主要测定产出与投入的关系。这一关系可由一系列效率指数显示出来。

我们在日常生活中经常使用效率这一概念。一个案件从发生到侦破用了很短时间,我们就说侦破单位的效率很高。但这不是严格意义上的效率评估。效率评估对效率的描述至少应具有两个特征:第一,这一描述是定量而非定性。第二,这一描述反映的是整体而非个别情况。这是组织绩效评估的必然要求。

英国政府部门和社会科学界在长期的实践中,发展了一套复杂的效率测定技术方法。它涉及到一些专门概念如技术效率配置效率,包括不同的分析技术如回归分析,数据包络分析,参照系与非参照系比较技术等等。

(三)效益评估:效益评估关注的是组织工作的质和社会效果。没有质的量和没有效益的效率是毫无意义的。效益评估是三项评估内容中最为重要的一项。

行政管理工作包罗万象,不同部门的工作性质差别很大,因而其效益的展示方式也不同。对某些行政管理活动而言,其效益只能通过产出的质来体现。而有的行政管理活动的效益则只能体现为产出的社会效果。人们对社会效果的测定可以从两方面着手:一是看管理活动的产出是否满足了社会或公众的需求;二是看这一活动的产出对既定目标的实现做出多大贡献。前者是直接测定,后者是间接测定,因为既定目标并不总是等同于客观效果,尽管人们正是追求特定社会效果才选择这些目标的。

效益同样需要一系列效益示标来测定。效益示标的设计是十分困难和复杂的。困难的主要原因是:有的测定需要与既定目标比较,而目标往往不十分明确,也没有充分量化;示标要求的是量的描述,而质与社会效益往往难以量化;社会效果测定需要到行政组织之外去收集有关信息资料,这一工作开支庞大,费时费力;行政管理活动的社会效果与直接产出比较具有明显的时间上的滞后性,而实践往往要求在某些活动的社会效果未充分展示时对它进行效益评估。由于这些原因,英国的效益评估仍处在摸索实验阶段。其主要做法如:

1、质的量化展示。在卫生与社会保险部为医疗卫生系统拟定的评估方案中,曾经为医院的服务质量提出了一些示标,如手术前后死亡人数,非计划重新入院人次,病人在院感染率,免疫接种率等等。可见,质的量化即通过一系列量的分析综合来反映一个事物的质。

在那些难以直接量化展示的领域,往往需要用替代示标或中介示标。替代示标是对质或社会效果的间接显示。举例来说,不同大学的毕业生质量难以进行直接测定和比较,人们于是用毕业生在一定时期的就业率,申请就业的成功率,首次就业的平均工资水平等来间接测定。中介示标就是用中间效果来推断或预测最终社会效果,它是针对组织产出的社会效果具有滞后性这一点而设计的测定方法。举例来说,交通安全宣传教育的最终社会效果是交通事故率的降低。在最终社会效果未充分展示时,可以用公众对交通规则的了解程度,司机系安全带的比率等来测定宣传效果。替代示标和中间示标的缺陷是显而易见的。

2、用民意测验测定效益和服务质量。既然行政管理活动的目的是满足社会或公众的需求,那么测定社会效果和质量的最佳方法,就是面向服务对象,了解他们的评价,他们的满意程度。民意测验法虽倍受青睐,但也有局限性,如成本高,受公众判断力的影响而难以准确可靠。此外,受益者的满意并不能回答这样一个问题——是否这一服务提供给最需要它的人?

3、质量保证体系。质量保证是一套完整的质量控制过程,主要应用于那些从事量的处理工作的行政部门和业务性质单一的公共服务机构。对于那些应用了质量保证系统的部门来说,其绩效评估只注意效率和经济就可以了。

四、绩效评估的功能

绩效评估的功能即它在行政管理活动中的作用和应用价值。

(一)绩效评估的比较功能。对不同行政管理部门的经济、效率、效益情况进行全面比较,这是绩效评估的应有之义或曰一个组成部分。这一比较一般采取三种形式:横向比较——比较不同部门在同一时期的表现;综合比较——比较同一部门在不同时期的表现;实际表现与可能达到的最佳状态的比较。绩效评估的比较功能,并不是说它使上述形式的比较成为可能,而是说它使这些比较趋于准确、客观、科学。比较本身并不是目的,以行政组织为对象的绩效比较也不是为了奖优罚劣。其主要目的是通过比较发现问题,寻找差距,挖掘潜力,寻求改进的途径。

(二)绩效评估的计划辅助功能。绩效评估在计划阶段的辅助作用,首先表现在绩效示标有助于管理目标的分化。更为重要的是,绩效评估的结果有助于确定下一阶段的指标并依此合理分配资源。一个具体的管理目标或指标的制定至少要参照三个方面的信息:有关部门前一阶段的表现状况;部门内部工作条件、工作程序及环境方面的变化;社会需求与社会环境变化的预测。绩效评估的作用,就在于它满足了第一方面的信息需求。因此,某一阶段的评估结果,就成了下一阶段计划的基础和出发点。

(三)绩效评估的监控支持功能。行政管理工作走出计划而进入实施阶段后,必须时时对执行情况进行严密的监测,如发现背离计划的情况,就要预测它的可能后果并采取相应的控制措施。这就是管理活动中的监测与控制。绩效评估在这里的作用,主要表现在它为监控提供了信息支持。评估虽分阶段进行,但为评估而收集信息的工作却是持续不间断的并最终成为日常工作的一部分。为评估而拟定的绩效示标及据此收集的系统资料,就是监控的一个重要的、现成的信息来源。

(四)绩效评估的民主和教育功能。通过把政府各部门、各个公共服务机构在各方面的表现情况做出全面的、科学的描述并公之于众,无疑有助于广大群众了解、监督、参与政府的工作。同时,评估过程也是一个教育过程。它能帮助公众利用绩效评估做一分析工具,总结他们同公共部门打交道的经历,激发深刻的思考,确立自己对服务质量或效益的测定标准等等。

(五)绩效评估在吸引政治资源方面的功能。绩效评估把政府的开支用途,运转情况,为提高绩效所作的努力与结果,面临的困难等公之于众,有利于克服公众中固有的或因一两次不愉快经历而形成的偏见,建立和巩固对政府的信任,从而起到吸引更多政治资源的效果——吸引社会资助和捐款来应付严重自然灾害;吸引自愿人员参加政府的某些服务工作;吸引社会上的研究机构和专家为政府出谋划策,解决难题;吸引社区建立自己的福利机构来弥补政府服务能力的不足等等。

绩效评估还具有政治合法化,人力资源开发等方面的功能。最为重要的是,绩效评估的广泛应用,有助于在行政组织内部形成浓厚的绩效意识,从而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的全过程,渗透到管理决策的各个环节。

五、英国的实践对我们的启示

从上面的讨论可以看出,绩效评估是行政管理工作的一个重要组成部分,评估的科学化、制度化是行政管理现代化的重要保证。

绩效评估可以公务员个人为对象,也可以行政组织为对象。评估对象的不同,必然带来评估内容、技术方法及操作程序的不同。个人绩效评估和组织绩效评估固然不能互相代替,但从英国的实践中可以看出.组织绩效评估具有更多方面的功能与作用,因而它比个人绩效评估更为重要。遗憾的是,我国虽在个人绩效评估方面的理论探讨和实际工作中取得了长足进展,但相比之下更为重要的组织绩效评估目前还未引起人们的足够注意。

作为一种需求导致的活动,组织绩效评估是任何行政组织都无法回避的。因而绩效评估被忽视并不是说它在我国不存在,而是说我国的组织绩效评估还停留在原始的手工业水平上。其主要特征如:没有形成制度,处在自发半自发状态;缺乏系统理论指导,实践中具有盲目性;绩效评估具有单向性特征——重视政府部门对社会(如企业、事业单位)的评估与控制,忽视政府部门的自我评估,更缺乏社会对政府部门的评估与控制;评估从内容到形式都没有规范化,存在很大的随意性,因而评估结果难以做到客观公正,甚至完全流于形式;不是把绩效评估作为提高管理水平的正面措施,而是作为消极防御的手段——当某一方面的问题成堆,社会反应强烈时,才采取诸如大检查、专项调查、大评比之类方式谋求改正,因而总是陷于被动;绩效评估具封闭性、神秘性等等。因此,借鉴英国和其他国家的先进经验,探讨建立适合我国情况的组织绩效评估理论框架、方法论体系及操作程序,从而使绩效评估规范化、系统化、制度化、科学化,已经成为我国行政管理现代化的迫切要求。