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美国政府绩效评估的历史演变
来源:湘潭大学学报(哲学社会科学版)2005年第1期 时间:2013-03-01

朱立言  张强

 

摘要:回顾美国政府绩效评估演变的历史轨迹,不难发现,它最早可以追溯到1906年纽约市政研究院的绩效评估实践,至今已有近百年的历史。美国政府绩效评估大致经历了萌芽时期、绩效预算时期和全面发展时期三个历史阶段,它是特定时期的政治、经济和社会文化环境的必然产物。其侧重点各不相同,从注重部门效率、行政投入(Input)、行政产出(Output),到关注绩效预算、实行成本控制,最后发展到对整体效率、结果(Outcome)、有效性和绩效目标的实现。

  关键词:绩效评估;绩效预算;绩效管理



  政府绩效评估在美国最早发端于1906年纽约市政研究院的绩效评估实践,至今已有近百年的历史。不同学者从不同角度对绩效评估的历史演变进行了划分,其中影响较大的主要有两种:吉特·波科特(Geert Bouckaert)的四阶段论和尼古拉斯·亨利(Negulasy Henley)的五阶段论。

  美国行政学家吉特·波科特在《公共生产力的历史演变》(Public Productivity in Retrospective)一文中,以公共行政理论的历史演变为分类标准,把绩效评估的历史划分为四个阶段:效率政府时期(1900-1940)“、行政官员政府时期(1940-1970)管理者政府时期(1970-1980)民营化政府时期(1980-1990)[1]。这种分类方式的优点是,突显了不同历史时期公共行政理论对绩效评估的影响。但其分类标准模糊“,行政官员政府管理者政府相区分难以服众;而且由于时代所限,其研究并未涉及1990年以后的绩效发展状况。

  美国行政学家尼古拉斯·亨利(Nicholas Henry)在《公共行政与公共事务》一书中(Public Adminis2t ration and Public Affairs)以不同时期的政府绩效评估侧重点的不同为依据,把政府绩效评估的历史划分为五个阶段:即效率时期(1900-1940)、预算时期(1940-1970)、管理时期(1970-1980)、民营化时期(1980-1992)和政府再造时期(1992-现在)[2]

  这种分类方式比较清晰地反映了不同时期政府绩效评估的特点,但各个阶段之间的区分并不明显,其内容存在着明显的交叉重叠。如“,预算时期效率时期更加强调政府绩效评估的效率”;民营化时期政府再造时期管理时期更加强调政府管理的重要性;又如,管理主义运动是在1980s逐渐兴起的,而作者却把1970-1980这段时期划分为管理时期,这难免有失偏颇。

  根据公共行政理论的历史演变和不同时期政府绩效评估的主要特点,我们认为,可以把美国政府绩效评估的历史划分为三个主要阶段:其一,萌芽时期(1900-1940),效率是这一时期政府绩效评估的核心价值取向,出现了一些专门研究政府绩效的组织和学术团体,并把绩效评估引入政府的评估实践中,例如,纽约市政研究院的建立及其对纽约市政府的评估实践;其二,绩效预算时期(1940-1980),这一时期的绩效评估继续强化效率这一核心价值,并通过预算手段控制支出以实现经济意义上的高效率;其三,全面发展时期(1980-2000),这一时期的政府绩效评估在关注效率的同时,也强调公平的重要性;绩效评估不仅仅是一项评估技术,而是与组织的战略规划、预算、管理过程和公民参与等因素相结合,并逐渐形成一种新的管理制度———绩效管理制度。

一、政府绩效评估的萌芽时期(1900-1940)

  19世纪末20世纪初,正是自由资本主义发展的黄金时期,被称为科学管理之父的泰勒(Fred2erick W.Taylor)通过对工业企业生产中的动作、时间和过程进行研究,1911年完成《科学管理原理》一书,建构了一套以效率为核心、适用于工业企业的科学管理原理。它的核心是通过对员工个人绩效的评估实现自上而下的管理控制。科学管理的广泛运用极大地提高了工业企业的生产效率,它必然对政府绩效评估和绩效管理产生极大的影响。

  与此同时,亚历山大·汉密尔顿的行政强权思想死灰复燃,美国三权分立政治架构中的行政权急剧扩张,政府规模迅速膨胀,财政支出扶摇直上,形成了所谓的行政国”,这就引起了整个社会对行政专权及由此引起的政府回应性下降的担心。

  正是在科学管理运动和控制行政国的社会背景之下,一些行政学者开始关注政府的效率问题,于是政府绩效评估诞生了。通过预算、成本核算、审查和报告制度,可以使行政部门对立法机关和公众负责。”[3]人们相信,通过绩效评估和报告制度可以控制政府的成本并提高其透明度,从而提高政府的效率、责任和回应性。

  早在1887,行政学鼻祖威尔逊在《行政学之研究》一文中首次提出了政治/行政分离的概念,认为行政的主要功能是高效率地执行政策。行政学研究的目标在于了解:首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次,政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[4](P1)同时,威尔逊还首次提出了以最低成本实现最高效率的观点。继威尔逊之后,行政效率成为公共行政理论和实践共同关注的核心问题。古利克(Gulic,1937)认为:“更好的政府的最基本内涵是效率。效率至上是公共行政的基本定律。西蒙认为对于上一代人来说,只要政府是诚实的,那么它就是值得尊敬的政府。今天标准已经发生了很大变化,我们不仅要求一个政府是诚实的,而且要求其必须是高效的”[5]。效率观念获得社会普遍认同,高效率的政府就是更好的政府。1906,布鲁尔(Bruere)等人发起成立了纽约市政研究院(The New York Bureau of Municipal Re2search),其宗旨是:(1)促进政府效率的提高;(2)促进政府部门接收并使用成本核算和市政绩效报告等科学方法;(3)促进市政业务的真正公开和透明;(4)收集、整理、分析并解释与市政管理有关的现实问题[6]。这就把行政资源配置、组织规划和管理联系起来,运用效率工具对政府或政府部门的绩效进行评估。1907,纽约市政研究院首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府,运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术,建立了3种类型的绩效评估:其一,评估政府活动的成本/投入(Input s);其二,评估政府活动的产出(Output s);其三,评估社会条件,有时对社会需求进行评估,有时对政府活动的结果(Outcome)进行评估[7]。纽约市政绩效评估的实践首开公共部门绩效评估的先河,在政府绩效评估的历史上具有里程碑式的意义。1914,联邦政府颁布了《联邦贸易法》,明确规定了单位工作时间、工作条件和保护消费者免受不公平待遇的条款以及相应的评估标准。除了纽约市政研究院之外,专门研究政府绩效的组织还有:1912年建立的经济和效率委员会(the Committee on E2conomy and Efficiency)1916年成立的布鲁金斯研究院(Brookings Institute),它们主要是对政府部门内部的绩效(包括成本核算、预算、雇员的工作效率)进行评估,而没有对政府提供公共服务的绩效进行评估。随着对行政运作过程的深入研究和制度分析技术的发展,理论工作者和实践部门不断地对政府绩效及其评估技术进行补充和完善。

  1927,国际城市协会主席科来恩·瑞德利(Clarence Ridley)出版了《评估城市政府》(Measur2ing Municipal Activities)一书,它是绩效评估发展史上的杰作。在这本书中,瑞德利关注的焦点是政府提供的公共服务,并通过大量应用质量指标对公共服务的结果进行评估来评定政府绩效。随后,瑞德里对消防、卫生、警察和公共工程等四个部门公共服务的有效性和结果进行了绩效评估。例如,瑞德利认为,警察部门的目标应该是预防犯罪,保证良好的社会治安和公众的安全感,而不是逮捕和控诉罪犯的数量,更不是节省了多少资金。1929-1930,沃科尔(M.Walker)对人口在3万人以上的160个城市的绩效进行评估,其评估的重点也是政府公共服务的经济和效率。1937,罗斯福政府成立了总统管理委员会(又称布朗诺委员会)(the President’sCommittee on Administ rative Managenent,or t heBrownloow Committee)并发布了第一分报告,该报告也认为“:行政效率不只是意味着文件资料、工作时间和单位成本。这些是行政效率的要素,但只占很小的比重。真正的效率远远超出这些。真正的效率必须内化为政府组织结构的组成要素并体现为优2质、高效的公共服务。”[8]在整个1930年代末期,西蒙(Simon)和其导师瑞德利(Ridley)一起发表了大量关于市政绩效评估的论文和著作,西蒙认为,不同的绩效标准告诉我们政府已经完成了多少工作;但并没有告诉我们完成的质量如何,也没有告诉我们已经完成的工作是否与预期的结果相一致”[9]。因此,绩效评估的焦点应该是结果,是对目标实现状况的评估“,即使用现有资源所实际取得的结果与应取得的最大结果之间的比率”[10],并且对目标实现状况的评估也应建立在管理效率的基础之上。可以看出,西蒙和瑞德利在强调效率的同时,开始关注结果和绩效目标的实现情况。

  在1900-1940这段时间内,政府绩效的核心是部门的经济和效率问题,但对效率的关注在1920s前后又有所不同:1920年之前,政府效率主要关注部门内部的经济和效率问题;1920年之后,其关注点逐渐转向政府部门提供公共服务的经济和效率问题;与此同时,结果和绩效目标的实现状况也已引起西蒙等人的关注。

  在政府绩效评估的萌芽时期,政府效率问题已经引起了人们的普遍关注,政府绩效评估的理念和技术开始出现。从现在的观点看,那时的政府绩效评估的重点是行政投入、行政过程、行政产出和部门效率问题,而不是结果和绩效目标的实现等问题;并认为效率越高,结果的实现程度和公民的满意度也就越高,行为结果成了效率的附属品。虽然也有学者(如西蒙和瑞德利等)注意到了政府活动的结果和有效性问题,但由于受科学管理运动的影响,并没有成为政府绩效评估的核心价值和目标。

  二、绩效预算时期(1940-1980)

  20世纪40年代至70年代,正处于古典公共行政的鼎盛时期“,效率至上的价值观念得到进一步强化,这深刻地影响着政府绩效评估的价值取向。如果说第一阶段是为了寻求更好的政府而关注部门效率;那么在这一时期,则由于对科学原则的强调而更加关注部门效率。因此,如何做到投入更少,办事更多继续成为政治家关心的核心目标。为此,美国联邦政府在此期间进行了几次大规模的行政改革,即第一届胡佛委员会(1947)、计划执行预算制度(Planning-Programming-Budgeting-Sys2tem,1965)、目标管理(Management by Objectives,1973)和零基预算(Zero-Base Budgeting/ZBB,1977)。这几次改革的共同特点是通过预算手段控制政府支出,希望以最小的财政支出实现预期的行政目标———这通常被称为政府绩效管理发展史上的绩效预算时期。

  需要注意的是,绩效预算的内涵是不断变化的,其中主要有两种内涵“,一种是指通过预算的方式控制成本、防止浪费,实现经济意义上的高效率(1980之前);另一种是指既要控制成本,又要实现预期的绩效目标和良好的结果(1980以后)”[11]。而这一时期的绩效预算主要是指前一种绩效预算,即通过成本控制,以最小的投入实现行政产出的最大化,至于行政产出的质量如何、公民是否满意则不是政府绩效关心的核心问题。从这个意义上说,这一时期的政府绩效是经济意义上的效率,而不是今天所强调的全面意义上的绩效。

  ()第一届胡佛委员会(The First Hoover Commission,1947)

  第二次世界大战结束后,美国为了减轻财政负担和民众的不满情绪,总统和国会采取了多种重组政府的行动。其中,最有效和最负盛名的改革行动是1947年胡佛总统的胡佛委员会(The First HooverCommission)1947,第一届胡佛委员会提出了绩效预算和标准的改革方案,改革的重心从注重投入(即行政支出和雇员工资等)转向产出(Outputs)、过程及其相应的成本,其目的是促进政府部门的效率、效益和公共服务的改善。为此,胡佛委员会提出了270项改革建议,其中196项建议得到了贯彻执行,其核心是通过绩效预算的方式实现改革目标。绩效预算的焦点集中在功能和活动———与行政目标的实现相关———而不是雇员规模和绝对服从……这种预算方式要求联邦政府部门把注意力集中在政府的职能范围和工作量的大小。它把政府部门工作量和成本清楚地展现在国会和公众面前。”[12]1955,第二届胡佛委员会提出了预算、成本和管理汇报的改革方案,在关注经济和效率的同时,开始把管理的改进作为绩效评估的重要内容。这次改革的一个重要特征是:在加强行政集权控制的同时,也注重在部门预算、会计和财政管理等领域下放行政自由裁量权,以提供资源的配置效率。

  胡佛委员会的绩效预算取得了一定的成功,主要表现在两个方面:其一,行政产出(Outputs)和单位成本的详细信息出现在总统的预算方案之中,这就能够以量化的方式评估政府的效率;其二,强调政府部门之间、政府和国会之间的合作与沟通,强调预算、管理和项目活动之间的融合,强调预算目标的实现状况和结果。但是,胡佛委员会的绩效预算也存3在一些不足,如绩效预算并没有把行政活动和成本紧密地结合起来;政府和国会在预算过程中的权力存在很大摩擦;虽然提出了行政活动的效益和公共服务的改善等质量概念,但并没有在绩效评估的实践中得到执行。

 ()计划项目预算制度

(Planning-Programming-Budgeting-System/PPBS)

  胡佛委员会强调在部门预算、财政管理等方面进行授权,这必然会在一定程度上削弱总统的权力。1965,约翰逊总统颁布总统令,要求所有的联邦政府部门实行计划项目预算制度(PPBS),其目的是加强总统对联邦政府各部门的行政活动和预算的控制,增强总统的权力。

  计划项目预算制度以系统理论为基础,采用成本/效益分析方法来研究如何提高行政效率,主要有以下几个特点:(1)确立了长期的计划目标;(2)实现计划目标的行政项目的成本/效益;(3)把行政项目融入到计划和预算之中。这样就把政府的计划、项目和预算融合为一体,有助于长期绩效目标的实现。

  联邦政府的组织结构是实施计划项目预算制度的组织基础,它要求政府各部门制定各自的目标,并把本部门未来的行政项目和运作程序详细地写进部门计划之中。行政计划由三个部分构成:其一,计划的类别,包括计划的使命和活动;其二,子计划的分类,包括子计划的目标和活动;其三,计划的构成要素,即实现部门目标的特定产品和服务[13]

  计划项目预算制度的目的是通过科学的理论和方法提高行政效率,它要求政府部门仔细评估各自的使命和职能,收集投入、产出以及与部门目标有关的信息,提高高层管理者对计划、预算和绩效的兴趣,并要求决策者运用系统分析的方法更好地理解投入、产出和成本,因而具有很强的现实意义。但由于计划项目预算制度过于复杂,实施过程本身要耗费大量的人力、物力和财力,这就必然使得它最终以失败而告终。

  ()目标管理(Management-by-Objectives/MBO,1973)

  为了进一步加强对联邦政府部门的行政控制,增强各部门对实现联邦政府整体目标的责任,尼克松总统决定实施新的改革方案———目标管理(MBO)。并建议把前任政府的预算局(Bureau oft he Budget/BOB)改为管理和预算局(Office of Man2agement and Budget/OMB),在强调预算的同时,增强管理的重要性,以便更好地执行总统的改革意图和改革方案。

  目标管理(MBO)的目的是集中制定目标的决策权力,总统通过管理和预算办公室(MBO)影响并控制联邦政府各部门的目标和计划的制定,使其与联邦政府的整体目标相吻合;同时对部门负责人授权,让其可以灵活地选择实现目标的途径和方法。目标管理的焦点主要集中在跟踪各部门实现联邦政府整体目标的过程和进度。每个部门的负责人必须把焦点放在结果和目标的实现上,他们所开展的所有行政活动的目标是实现结果……强调整体目标的制定和结果的实现,这将极大地提高联邦政府的整体绩效。”(Nixon,1973)可以看出,这里的绩效评估不仅关注效率问题即投入(Inputs)/产出(Out2puts)的比率,也开始关注政府财政支出的结果(Outcome)即预期目标的实现情况。

  目标管理的优点在于把联邦政府的绩效目标与部门的绩效目标、预算和责任结合起来,在注重投入/产出的同时关注目标(Objectives)和结果(Out2come)的实现。这是它对绩效评估的独特贡献,同时也对后来历届政府的绩效评估和绩效管理产生了积极的影响。但由于当时还没有一套科学的方法来评估结果(Outcome)和目标的实现情况,而且制定的绩效目标本身也比较模糊,因此,目标管理并没有取得预期的效果。

  ()零基预算(Zero-Base Budgeting/ZBB,1977)

  20世纪70年代,吉米·卡特总统受任于危难之际,为了提高行政效率和公民对政府的信任度,卡特政府实施了两项行政改革措施,即文官制度改革和预算制度改革。1978年卡特总统签署了《公务员改革法案》,进行了文官制度改革。其主要内容有:增加总统任命政务官的数量;实行绩效工资制;下放管理权限和责任等等。通过改革,公务员的服务质量和工作效率都有明显的提高,成效显著[14]。该法案旨在提高政府及其公务员的回应性,调动公务员的积极性,从而改善政府在公众心目中的形象。为了控制财政支出、降低行政成本、提高政府的效率和效益,卡特总统要求所有的联邦政府部门从1979财政年度开始执行零基预算制度。零基预算制度要求对每一项行政计划的重要性进行详细评估,然后对该计划的预算请求进行详细的分析和论证……通过零基预算制度,我们就能够降低成本并使联邦政府更富有效率和效益。”[15]零基预算制4度主要由三个部分构成:其一“,决策单元的论证———申请预算的计划/组织单元;其二“,决策包的准备———即主要的论证材料,包括提供上级管理者对部门计划及其预算请求进行评估的信息;其三,上级管理者和部门负责人对决策的审查及其重要程度的评定。

  在零基预算制度下,上级管理者向下级管理者下达政策目标和计划,下层管理者可以采取灵活的方式实现这些目标。这是一个自下而上和自上而下的双向互动过程,下层管理者比过去拥有更大的权力。但由于零基预算的过程过于复杂,大大增加了部门的工作量,而且政府预算并没有因此而减少,故预算支出的效果和实际取得的绩效并没有得到明显提高“,预算过程并没有大幅度地降低行政活动的成本或提高行政活动的效益,虽然它可能促进财政资源的再分配”[16]。因此,零基预算并没有取得很大的成功。

  通过上面的分析可以看出,20世纪40-80年代这段时间内,政府绩效评估和绩效管理的特征是:其一,通过预算手段,把行政目标、行政计划和行政活动与预算资源的分配联系起来,以控制预算支出的方式达到提高政府效率的目的;其二,绩效预算关注的焦点是投入/产出、行政过程、经济和效率,而不是行政活动的效益和结果;其三,绩效预算改革的范围很有限,主要限于联邦政府这一层次,几乎没有涉及到州政府和地方政府。

  值得注意的是,随着20世纪70年代末新公共行政的兴起“,公平因素日益成为人们关注的焦点。公共行政是政府的艺术与科学管理艺术的联姻。效率和经济主要属于管理理论的范畴,而社会公平属于政府理论的范畴。……由此得出的观点是政府能够而且必须既讲效率又追求公平。”[17]在此价值导向指导下,政府绩效评估和绩效管理不仅关注投入/产出等效率因素,而且更加关注效益、结果、回应性和公民满意度等因素“,公平效率一起成为政府绩效评估的价值基础。

  三、政府绩效评估的全面发展时期(1980-2000)

  在整个20世纪80年代,绩效评估和绩效管理的理论研究和实践运用进展缓慢,其原因是实践部门认为绩效评估对政策制定没有意义。许多公共部门患有‘DRIP’综合症———即资料丰富但信息贫乏———并得出结论认为,在绩效评估和绩效管理上的金钱和时间的投资并不能取得很好的结果。”[18]正因为如此,理论研究得不到实践部门的物资支持,实践部门也不愿意采纳绩效研究的成果。对产出数字或单位工作时间的过分关注,导致了联邦政府部门对绩效的狭隘理解。这就导致了政府项目的孤立和短视,既得不到上级的支持,也没有持久性……”[19]可以说,整个80年代是政府绩效评估和绩效管理理论研究和实践探索的冬眠期。

  进入20世纪90年代以来,公共行政领域的焦点又重新集中到对政府绩效评估的研究。美国行政学家本恩(1995)把政府绩效评估看成是当代公共管理领域最重要的三个问题之一。推动政府绩效评估复兴的重要动力包括:公民对政府信任度的持续下降、公民的抗税运动的频繁发生、立法部门企图控制政府支出的努力、公共服务私有化的迅速推进、英国和新西兰等国家为减少财政赤字的创新行动以及美国地方政府所发起的首创精神。有学者认为,20世纪90年代前后,美国不仅面临着巨大的财政赤字,而且还面临着更加严重的管理赤字、信用赤字和绩效赤字。与此同时,20世纪70年代后期,起源于英国、新西兰的新公共管理运动对美国的公共行政理论产生了深刻的影响。1992,美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府———企业精神如何改革着公营部门》一书中提出了政府再造的十大原则,其核心精神是如何使政府工作得更好、更富有效率和效益,这和起源于英国、新西兰等国的新公共管理理论的核心内涵不谋而合,它也是克林顿政府绩效改革运动的思想源泉和理论先导。

  在这种理论和实践背景下,克林顿提出了缩小政府规模,建立一个工作更好、成本更小的政府的竞选诺言。为了实现这一诺言,1993年上台伊始,克林顿政府就掀起了声势浩大的政府再造运动,吹响了绩效改革运动的号角。克林顿政府绩效改革运动主要有三大部件组成:

  ()颁布《政府绩效和结果法案》(GovernmentPerformance and Result s Act/GPRA,1993),它是美国历史上首部关于政府绩效改革的立法,是克林顿政府绩效改革的基石,是美国政府绩效管理发展史上的里程碑。《政府绩效和结果法案》主要陈述了以下几个方面的内容:第一,阐述绩效改革立法的目的和意图;第二,制定战略规划(五年);第三,制定年度绩效计划和绩效报告;第四,强调管理的责任和灵活性;第五,实行新的绩效预算(不同于20世纪70年代之前的、强调经济效率的绩效预算);第六,重视国会的审查和立法等几个方面的内容。可以看出,5GPRA清楚地勾画出了现代绩效管理的基本轮廓。绩效评估已经逐渐发展成为比较全面的绩效管理制度,其中,绩效评估只是绩效管理的一个环节。

  ()建立绩效改革运动的直接领导机构———国家绩效审查委员会(NPR)。为了贯彻和执行《政府绩效和结果法案》的目的和意图,加强总统对绩效改革运动的领导和控制,19933,克林顿宣布成立国家绩效审查委员会(NPR),并任命副总统戈尔主持该委员会的工作,负责统筹联邦政府绩效改革计划的实施。19939,戈尔领导的国家绩效评审委员会发布了第一分报告《,从繁文缛节到结果导向:创造一个工作更好、花钱更少的政府》(FromRed Tape to Result:Creating A Government ThatWork Better and Cost Less,又称《戈尔报告》),成为克林顿政府绩效改革运动的具体行动指南。在这分报告中,国家绩效评审委员会联合其他相关部门共同提出了384条建议,其中294条建议得到执行。这些建议可以归结为五大基本原则:(1)简化规制原则;(2)顾客优先原则;(3)授权原则;(4)节约原则;(5)结果导向原则[20]。正是在这些原则的指导下,联邦政府、州政府和地方政府分别建立了比较完善的绩效评估体系和绩效管理制度。

  ()争取国会和相关部门的支持。在美国三权分立的政治体制中,国会具有举足轻重的地位,任何政府的改革行动如果不能获得国会的支持都注定要失败。1940—1980的绩效预算改革之所以失败,其中一个很重要的原因就是政府的改革行动和改革成果没有得到国会制定的相关法律的支撑和巩固。认识到这一点,克林顿政府的绩效改革运动首先争取国会的支持并最终获得成功《,政府绩效和结果法案》的顺利通过就是最好的佐证。同时,克林顿政府还积极谋取联邦政府相关部门的协助和支持,如管理和预算局(Office of Management and Budget/OMB)、联邦会计总署(General Accounting Office/GAO)和人事管理局(Office of Personnel Manage2ment/OPM),这些部门在绩效改革运动中发挥着至关重要的作用。例如,管理和预算局掌控联邦各部门的绩效预算报告的审查和批准大权。同时值得注意的是,戈尔领导的国家绩效评审委员会只是管理和预算局的一个部门,可见管理和预算局的重要地位!联邦会计总署负责监督联邦政府各部门绩效预算和绩效改革计划的执行情况;人事管理局则负责联邦政府机构和人员裁减计划的制定和执行。与过去的绩效改革措施相比较,克林顿政府的绩效改革有四个显著的特点:其一,20世纪80年代之前的绩效预算周期是一个财政年度;GPRA则界定了一个多年的、连续的绩效预算方案并得以贯彻执行。从这个意义上讲,GPRA能够把战略规划、执行、预算和绩效评估紧密地融合在一起,避免因政治官员不合理的政治预期(短期的绩效和结果)而使绩效改革计划流产;其二,GPRA通过持续的预算制度来限制联邦政府的成本和开支。这种限制性的预算环境必然要求把绩效信息融入到预算制定的过程去“,GPRA能够清楚地把绩效信息融入到预算方案之中,因此能够实现预期的结果和目标,避免只注重投入和过程的不良行为”[21];其三,克林顿政府的绩效改革大大提高了公民对政府的信任度。GPRA规定了年度的绩效报告制度,要求所有联邦政府部门必须在年末向国会、媒体和公众报告年度绩效。这就使得政府的开支受到全方位的监督和控制,大大增强了公民对政府的信心,从而提高政府的威望;其四,GPRA授予联邦政府各部门在制定年度绩效计划过程中更大的权力和灵活性,并要求部门管理者授予一线雇员更大的行政裁量权。这极大地提高了部门管理者和一线公务员的工作积极性和效率,从而有利于部门绩效目标的实现并推动着联邦政府整体绩效目标的实现。

  可以说,克林顿政府的绩效改革运动取得了很大的成功,这体现在铁证如山的统计数字面前。在联邦政府层次,1999年为止,所有的部门都建立了自己的绩效评估体系和绩效管理制度;1993,克林顿总统制定的裁员25.2万联邦雇员、削减财政经费1 080亿美元的目标,20005,实际裁减雇员28.6万人、削减财政经费1 370亿美元。(当然,也有的统计资料与此有差异,联邦会计总署认为裁减雇员数是21.7万、削减财政经费340亿美元,GAO,1999.7)

  绩效评估和绩效管理在美国各级政府得到广泛的认可和执行。在联邦政府层次,1993GPRA颁布以来,所有的联邦政府部门都制定了绩效目标并评估其实现绩效目标的结果;同时,所有的联邦政府部门都制定了长期战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告。在州政府层次,绩效评估和绩效管理也获得了非常大的成功。美国会计标准协会(GASB)和国家行政科学院(NAPA)1996年联合进行了一次广泛的政府绩效状况调查“,调查结果显示,通过立法或行政政策,50个州中的47个已经建立了绩效评估和绩效管理制度;83%的州政府部门644%城市政府已经建立了各种形式的绩效评估制度;65%的州政府部门和31%的城市政府已经建立了评估产出或结果的绩效指标”[22]。波斯特(Poister)等学者在1999年对人口在25 000人以上的城市政府的绩效评估状况进行了一次调查,得出了类似的结论“,23%的城市已经广泛地执行绩效评估计划”[23]

  总之,进入20世纪90年代以来,美国政府绩效评估进入全面发展时期,并逐步形成一种新的管理制度———绩效管理制度。虽然绩效评估和绩效管理制度在美国各级政府中得到了广泛执行,取得了有目共睹的成绩,但仍存在一些不足之处,有待进一步发展和完善。

  作者简介:朱立言(1949- ),,北京人,中国人民大学公共管理学院教授,博士生导师。张强(1976- ),,安徽阜南人,中国人民大学公共管理学院在读博士,华南师范大学政法学院讲师。

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