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行政管理体制改革评估的瓶颈与反思
来源:广东机构编制网 时间:2015-08-04

内容提要:脱胎于政府机构改革评估的行政管理体制改革评估在起步时受制于理论与现实的种种瓶颈,面临缺信、失灵、无效的风险。本文以地方政府机构改革评估为分析原点,对行政管理体制改革评估的价值取向、前置假设、功能定位、评估方式等理论瓶颈,和信息不对称、评估不完全、机制不健全、保障不到位等现实瓶颈进行了分析,提出反思和推进的建议。

关键词:行政 改革 评估 反思

 

改革评估是决定改革延续、修正或终止的重要依据。评估制度阙如的体制改革必须面对几种宿命:由于动力不足而胎死腹中、由于利益之争而偏离改革初衷,由于反弹强烈而难以落实、由于缺乏修正而沦为恶性循环。我国行政管理体制改革评估目前尚在起步、自发、模仿阶段,评估的功能性强于长效性。作为统筹推进行政管理体制改革的机构编制部门,如何在刚开始就考虑明析评估所受制的理论与现实瓶颈,有利于发挥评估工作的督促、检查、反馈、修正功能,从而指引行政管理体制的纵深化发展。

一、理论瓶颈

(一)价值取向:肯定还是怀疑。

目前一些评估方案对评估首要目的的经常性表述是:“检查XX政策的贯彻落实情况和执行情况,检验改革成效,总结改革经验……”这种首先从肯定改革的维度出发进行评估的价值取向,将会使评估成为目的本身,而非为目的服务的手段。易言之,评估制度构建的主要精力将集中表现为追寻评估制度的外在形式和结构完善,满足于说明、解释、分析既有改革政策,而不是致力于追求对改革成效的考察、反省和对改革政策的修正,这将导致危险的倾向,即在我国仍处于“摸着石头过河”的改革进程中并仍需要对改革政策进行价值反思和审慎考虑的开端时,就试图将一些没有经过有意识的系统质疑的改革政策假设为正确的。尤其在我国行政管理体制尚存在多样目标、模式、主义争论的当下,任何体制改革评估体系的建构都应围绕肯定与怀疑的关系这一宏线展开,将具体的评估制度还原至其赖以存在的思维起点。鉴于多数改革及其评估主体一致并采取同向的自上而下,[]我国行政管理体制改革评估工作所面临的第一瓶颈就是,能否以及如何以中立、客观、怀疑的维度建构评估体系——保持中立本身就是一种强烈的价值取向。

(二)前置假设:理性还是自私。

应当将改革涉及的各得益方视为是理性的还是自私的,直接影响到评估理念和程序。“一个被视为行为系统的人是很简单的,其行为随时间变化的表面复杂性,在很大程度上乃是其所处环境性的反映。”[]因此,理性与自私虽然并不矛盾,但在条块分割的情况下部门认识自身的需要往往体会更为真切,容易贬低或忽视自身以外的利益,缺乏公共理性。与改革决策受部门影响如出一辙,当评估主体总是试图从总体上搜寻足够的信息时,被评估者总是极力从部门或个人利益出发提出诉求,造成评估信度的降低。以2011年广东省编办进行的市县政府机构改革评估中与市直部门座谈评估方式为例,为客观公正地听取意见,避免机构编制部门引导座谈或提出倾向性意见,座谈时要求市机构编制部门回避,但在市机构编制部门回避的情况下各市直部门基本从系统或部门利益出发提出意见建议,要求增设机构、增加编制和领导职数,较少反映职能转变、职责理顺、行政机制健全等方面的问题,评估获取的有价值信息不足。在综合性改革的评估中,多个被评估者的自私诉求尚能在争论中得到排序、甄别、拣选;在专项体制改革中,单一被评估者的诉求占评估体系权重较大,难以参照其他利益得失进行评价。

(三)功能定位:依赖还是突破。

改革总是表现为制度变迁,而变迁总是存在路径依赖。评估工作应该依赖改革的思路进行,还是跳开改革思路的约束在更广泛的维度进行?与上世纪80年代改革开放初期相比,目前的改革进入攻坚阶段,突出表现为改革不再能使所有涉及者的利益得到增进,总是会有一些部门、阶层的利益得到增进而另一些受到损害。如何计算、评价改革在补偿利益受损者之后还有净收益,并使相应改革成为“可容许的改革”,需要对改革在政治、行政、经济、社会公共服务、文化甚至军事等各方面的影响进行评估,而不能只依赖于改革思路。这是因为改革对于社会的作用,类似于物理上非线性力相对于非平衡定态的作用,“由于非线力的作用,状态空间中表示系统整体行为轨迹的曲线会出现分岔点,也就是系统的后续行为可以有多种选择。”[]这种系统的后续发展可以沿着改革既定的方向发展,也可能由于分岔点附近哪怕偶然或微小的力量而突变到另一条发展道路。这时,需要评估工作对相关要素进行全面分析和人为干预,引导改革和社会进程回到合目的的轨迹上,问题在于,跳出改革约束之外多远才不失为有针对性的评估,还是已经开始了另一次决策调研?

(四)评估方式:定量还是定性。

斯宾诺莎在17世纪时就将其主要著作《伦理学》加上“依几何方式证明”的副标题,力求以逻辑严密的几何学证明貌似复杂和不可言说的主观意识。因此,实证主义主张行政管理及其评估应尽量借力自然科学的研究范式,进行量化和数据研究。然而,相反的定性研究也不无道理:理论概念很少有清晰的操作定义,每个实证指标的具体化都只是抽象概念的近似值[]。定任何明确的定量测量,都比相关的定性描述要肤浅[]。既然实证指标也只能近似测量,既然定量测量必然掩盖大量丰富的改革信息,为什么还要坚持定量的评估方式,为什么要求以数据说明问题?定量与定性评估在何种程度上的结合才是合宜的?以2011年广东省编办进行的市县政府机构改革评估量表31个指标项为例,考虑各指标数据对应改革举措的重要性、意义不同,不能简单以数据多少为评估依据,评估组在计分方式采取了定量和定性相结合的方式,但这种结合尚不够成熟,评分标准不够标准、统一。

二、现实瓶颈

(一)信息不对称。

收集信息的重要性在于人们能借助信息,变不知为有知,使少知为多知,经过分析研究,减少和消除认识上的局限性和不确定性,进行制订正确的决策。[]然而,在实际评估过程中,评估主体总是面临信息不对称的困境,无法真正了解部门工作的实际情况和相关利益方的真实诉求,只能以“表面真实”而非“客观真实”建立评估体系。此外,信息技术的另两个主要考量指标——通道容量和传输速度,也制约了评估者对收集到信息反应的全面性和快速性。

(二)评估不完全。

一是评估范围不够全面。目前的行政管理体制改革评估还囿于由机构编制部门牵头的综合性改革,一些重要专项体制改革评估还未纳入评估范畴。由于绝大部分专项体制改革如医疗体制改革、教育体制改革、司法体制改革等,均涉及职能任务确认、机构设置调整和编制领导职数的核定配备,涉及有限公共资源的合理配置,也涉及对宏观行政管理的反向作用,不应游离于行政管理体制改革评估之外。

二是评估内容难以周全。行政管理体制是市场经济所要求的上层建筑的保证,作为体制机制的设计、维护者,机构编制部门实际上尚没有掌握与改革密切相关的信息。以2011年广东省编办进行的市县政府机构改革评估量表为例,根据改革意见设定的评估内容中,行政审批制度改革情况、部门办事流程公开和简化情况、部门明确和强化责任情况、部门间协调配合机制建立情况、下放管理权限等,都不在机构编制部门日常工作视野之内,难以全面评估。

三是一致性与落实性评估难以区分。一致性评估是指下级在改革过程中与上级政策保持一致情况的评估,落实性评估是指下级制定的符合改革方向的措施在实践中贯彻情况的评估。在我国中央领导地方的体制下,下级改革措施的实施情况评估既可以判定为与上级政策的一致性,也可以判定为对上级政策落实性的评估。实际上,这两种评估存在较大差异。以2011年广东省编办进行的市县政府机构改革评估量表为例,除按政府职能转变、政务服务、职责关系理顺、组织结构优化、行政运行机制健全等内容进行一致性评估外,还专门将机构改革具体落实情况作为评估内容,设计了职能移交办理手续完成度、部门建立落实责任机制数、职责细化分解方案制定数等指标,但在区分一致性与落实性评估上仍需探索。而一些省则直接将评估内容分为“三定”规定执行情况评估和机构改革方案总体执行情况评估等方面,均为落实性评估,缺乏一致性评估。

(三)机制不健全。

一是缺乏长效评估机制。一套运转有效的评估体系,首先要求制度化评估,要求有专门性的法律和制度进行明确规范。[]而我国目前行政管理体制改革评估形式基本上是一改一评,对评估主体、评估程序、评估范围、评估方式、评估技术手段、指标设计、反馈要求、责任追究、经费使用等还处于探索阶段,缺乏一些刚性的程序要求和长效的评估机制,地方机构编制部门开展评估工作八仙过海,不够规范科学。

二是评估指标体系难建立。一个汇集指标的量表不仅需要完备的有时序先后、实证相关、排它性的变量指标,不仅是能够说明概念属性的各单项指标简单相加,而且是能够通过指标间的结构使不同指标反映变量差异程度的强弱,从而提供更有保证、显示强度排序的复杂集合。

三是修正措施难实施。一次改革后要采取其他制度选择只有二种可能,一是改变对有关情况和规律的知识状态,接受新的信息,增列可能的制度抉择而导致理性的重新选择;二是改变对利害关系的考量,重新估算利益的大小或重新认识各种利益之间的关联,改变权重关系,形成新的制度战略排序格局。但是,我国以往比较注重改革前期的调研、改革决策和对改革执行的要求,对建立改革—评估—反馈—修正的机制重视不够,评估过程收集到的意见建议和制度抉择难以上升到决策层面,评估无效的局面还没有打破。

(四)保障不到位。

评估工作需要成熟掌握统计数据的分析研究和运用,需要使用有关网络技术和关键绩效指标、平衡计分卡等管理工具,需要充沛的资金等保障,但目前机构编制部门的人力、技术、资金都还不能完全胜任行政管理体制改革评估工作。

三、反思与推进

(一)树立科学的评估理念。

在科学面前,没有什么是不证自明的。在评估面前,没有什么改革是不可质疑的。树立科学质疑的评估理念,则评估的权威不再来自上下级关系所隐含的外在强制,而更多地来自评估自身的内在理性。一是在评估指标体系设计上不纯粹从督促落实出发,兼顾对改革方向、措施本身的质疑;二是在评估程序上充分发挥人大、政协的监督作用,逐步引入第三方评估,扩大公众评估范围,避免自改自评,解决评估缺信问题;三是评估结果使用上,加大反馈意见和修正改革的力度,解决评估无效问题。

(二)加快建立长效评估机制。

一是对评估主体、评估程序、评估范围、反馈要求、责任追究、经费使用等进行刚性制度规范,对指标设计、评估技术手段等进行原则性规范;区分综合性改革评估和专项体制改革评估、将机构编制部门参与的专项体制改革纳入评估范畴;区分一致性评估和落实性评估,扩大评估的内容和范围,减少评估对改革的依赖。

二是加快改革论证评估和风险评估制度建设,加强对改革决策前的预评估,对改革投入进行限制,对改革成效进行预设,既避免单一事后评估造成难以挽回的损失,又为事后评估提供参照标杆。

三是明确评估期限和再评估时限。在有限次的重复博弈中,不完全信息可以导致合作的结果。[]通过明确再评估和重复评估机制,加大改革宣传,努力使改革各参与方的相互理性假设、博弈规则、各部门诉求等成为公共知识,培养各部门各阶层在公共领域的公共理性,促成静态或单次评估中信息不完全所伴随的弊端,被合作和积极参与可能带来的长期利益取代,达到接近完全信息的状态。

(三)逐步扩大评估范围。

加强机构编制部门与体制改革其他牵头部门的业务合作,将行政审批制度改革、明确和强化责任、层级管理权限调整等内容纳入机构编制日常管理工作,巩固决策和评估的全面性,切实解决评估失灵问题。

(四)探索场景式参与评估。

“理解的可能产生于研究双方处于可相互沟通的视域中”,[]加强机构编制部门与有关部门沟通协调,加强机构编制部门到有关部门任职、挂职、帮助工作、参与调研等的力度,借鉴类似于社会学的田野调查方式,通过场景式参与,“深入而整体地了解现象与背景的关系,现象对主体的意义,在微观层面对个别事物进行细致、动态的描述和分析”[],既重视公正对待被评估者的评估伦理,也可用“可观察”经验事实的丰富语言来弥补单调量化数据的描述不足。

(五)加大评估扶持。

一是加强机构编制系统能力建设。加大引进具有行政管理和统计、社会学方面才能的人员,通过课题研究、培训、考察等方式提升评估能力。

二是加强有关技术支持。加快电子评估考核体系建设,加强对关键绩效指标、平衡计分卡等技术手段的研究。

三是加强评估经费支持。评估工作需要充分借用专家和科研机构力量,需要进行广泛调查,以公众调查问卷为例,目前平均每份入户调查问卷的价格为100元,每份拦截访问调查问卷的价格为50元,以一次综合性改革调查问卷所需的最少样本量(当地居民人口的万分之一)计算,每一次评估所需经费不菲,需要将该部分经费纳入预算予以保障。

 

 

    者:杨 韧

    位:广东省编办监督检查处 

 



[] 如我国六次集中的行政管理体制改革,共同做法均为由党和国家最高领导层决策、改革基本自上而下推动,参见王澜明:《改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考》,载《中国行政管理》2009年第10期。

[] []西蒙著:《关于人为事物的科学》,杨砾译,解放军出版社1988年版,第22页。

[] 钟学富著:《物理社会学—社会现象演绎理论的探索》,中国社会科学出版社2002年版,第36页。

[] []艾尔•巴比著:《社会研究方法》,邱泽奇译,华夏出版社2000年版,第108页。

[] []艾尔•巴比著:《社会研究方法》,邱泽奇译,华夏出版社2000年版,第48页。

[] 石光著:《人与世界的沟通—信息科学简介》,湖北人民出版社1987年版,第11页。

[] 杨诚虎著:《公共政策评估:理论与方法》,中国社会科学出版社2006年版,第25页。

[] 张维迎著:《博弈论与信息经济学》,上海三联书店、上海人民出版社1996年出版,第37页。

[] []迦达默尔著:《哲学阐释学》,夏镇平等译,上海译文出版社2004年版,第223页。

[] 风笑天著:《社会学研究方法》,中国人民大学出版社2009年版,第136页。