深化行政审批制度改革对现有存量编制的影响

来源： 时间:2015-08-04

河北省编委办

 

党的十八大提出了“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”的改革任务。为了落实这一改革任务，本届中央政府大力推进行政审批制度改革，在一年多的时间里，就取消和下放了632项行政审批事项。与中央政府的行动相呼应，地方各级政府也纷纷取消了一批行政审批事项。本课题关注的问题是行政审批事项的取消和下放对地方政府现有存量编制的影响。

一、课题研究的思路和方法

（一）基本假设

本课题研究的预定假设是:“行政审批项目取消和下放后，会空出一定行政编制”，这一假设符合人们的直观感觉。课题研究的主要任务是对这一假设进行验证。为了验证这一假设是否成立，同时对研究行政审批项目的取消下放对行政编制的影响程序进行定量分析。

按照中央编制联合攻关的要求和课题研究的实际需要，我们将选取两个视角来开展分析研究：一是以行政审批事项取消和下放比较多的部门从微观视角进行个案分析；另一个是从省级政府的宏观视角进行综合分析。

（二）研究对象选择

本课题将以省级政府具有行政审批权的行政机构为研究对象。之所以选择省级政府的行政机构作为研究对象，主要是考虑到：省政府处于承上启下的位置，是连接中央和地方的桥梁。中央政府下放的众多行政审批事项都下放到省一级，同时省级政府也取消和下放了大批行政审批事项。行政审批事项的承接、下放和取消，使得省级行政审批数量变动较大，这无疑为观察行政审批制度改革对现有存量行政编制的影响提供了一个有利视角。

（三）研究数据的收集和使用

2014年8月，河北省机构编制委员会向56个具有行政审批权的省直行政机构下发了《关于行政审批事项情况调查的通知》，要求各行政机构认真填写并按时反馈调查表。截止2014年9月底，共收回调查表32份，回收率占57％。本次调查的内容包括：

1.各部门是否有行政审批大厅以及大厅办理行政审批事项的人员数量；

2.各部门自2013年以来到2014年6月底取消、下放和接受的行政审批数量；

3.各行政机构2013年各个行政审批事项的详细情况，包括每个事项的名称、2013年办理的总件数、办理审批事项需要经过的主要环节、所涉处室、经办人数、每人处理一个申请件的平均工作量（以小时为单位）等，具体见下表：

行政审批事项（名称）
行政审批事项类型
2013年审批该事项的总件数
当前状态			保留□取消□下放□
该事项从受理到审批的处理流程及工作量
环节	所涉处室	经办 人数		每人处理一个申请件的平均工作量
环节一
环节二
环节三

在收到反馈材料后，课题组成员对材料进行了认真的梳理、归纳、分析，并对相关数据进行了标准化。

（四）分析方法

依照行政许可法的规定，行政机关在办理行政审批时一般要经过受理、审查、决定以及送达决定等环节，每个环节的工作都要占用一定的编制。其中在审查环节，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。决定环节，一般由部门主管领导做出。这样，行政机关办理一个行政审批事项一般需要四个以上经办人。如果行政审批需要经过听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审等特别程序的，需要的工作是将更大，也可能需要外部专家等人员的介入。一个部门办理行政审批实际工作量取决于如下变量：

1.部门每年需要办理的行政审批的数量。在其他条件不变的情况下，行政审批数量越多，工作量越大。

2.每个申请件的平均办理时间。该时间由各个环节的工作量累计而成。

3.每个环节的办理时间。该时间由各人花费在一个申请件的时间累计而成，各人花费在一个申请件的时间按一般情况估算平均值。

通过以下公式用各部门统计数据计算出该部门的全年行政审批工作量：

（1）

（2）

公式（1）用来计算部门一年中的行政审批工作量，其中：字母W表示部门用于行政审批的工作量；表示第i个审批事项2013年报送的申请件数量；表示第i个审批事项的平均办理时间。

公式（2）用来计算每个审批事项的平均办理时间，其中：表示第i个审批事项的平均办理时间；表示第j个工作人员用在一个审批件的工作时间。

以上工作量均以小时为计量单位。对于每个工作人员来说，一年中双休日共计104天、法定节假日共计11天。这样，每个工作人员全年实际工作日是365－104－11＝250（天）。根据《劳动法》劳动者每个工作日的工作时间是8小时的规定计算，一个工作人员一年的满负荷工作时间是250×8＝2000（小时）。

通过计算取消和下放的行政审批事项在总体工作量中所占的比重，测算行政审批事项的取消和下放对部门存量编制的影响。

在测算过程中，只计算机关业务公务员用于行政审批事项的工作量，以下人员用于行政审批事项的工作量不包含在内：1、行政大厅接收申请；2、事业单位办理行政审批相关事项；3、外邀专家的评审、实地考察等活动；4、部门领导审查签批。

二、行政审批制度改革对政府部门存量编制的影响

（一）从部门的视角分析

按照中央编办联合攻关课题要求，要选一个部门从部门的角度进行分析。为提高样本的代表性，我们选择了两个部门，一个是行政审批事项比较分散的部门，一个是行政审批事项相对集中的部门。

1、部门案例一

该部门行政审批事项清单如下：

序号	审批事项	2013年审批情况			状态
		办理 件数	每件标准化工作时间	工作时间 合计
1	事项一	67	16	1072	保留
2	事项二	3	4	12	保留
3	事项三	28318		0	保留
4	事项四	0	6	0	保留
5	事项五	0	8	0	保留
6	事项六	103	4	412	保留
7	事项七	0	10	0	保留
8	事项八	35	1	35	保留
9	事项九	27	2	54	保留
10	事项十	45	4	180	保留
11	事项十一	42	4	168	保留
12	事项十二	0	8	0	保留
13	事项十三	0	4	0	保留
14	事项十四	11973		0	保留
15	事项十五	65	6	390	保留
16	事项十六	7	8	56	保留
17	事项十七	41	4.5	184.5	保留
18	事项十八	179	2	358	保留
19	事项十九	0	8	0	保留
20	事项二十	1	7	7	保留
21	事项二十一	0		0	保留
22	事项二十二	0	6	0	保留
23	事项二十三	215	1	215	保留
24	事项二十四	3	2.5	7.5	保留
25	事项二十五	203	3.5	710.5	保留
26	事项二十六	9	4	36	取消
27	事项二十七	0	4	0	取消
28	事项二十八	0	25	0	取消
29	事项二十九			0	取消
30	事项三十	0	12	0	取消
31	事项三十一	0	12	0	取消
32	事项三十二	0	3	0	取消
33	事项三十三	0	1.5	0	取消
34	事项三十四	597	1.5	895.5	取消
35	事项三十五	2	4	8	取消
36	事项三十六	1183	1	1183	取消
37	事项三十七	0	12	0	取消
38	事项三十八	0	12	0	取消
2013年该部门行政审批工作量				5984

注：事项三和事项十四全部在行政审批大厅现场办结；事项二十一从未有人申请；事项二十九为日常监管，无法统计具体件数；

该部门2013年共有38个行政审批事项，涉及6个处室和1个专门小组，总工作量5984个个人工作时，约合3个专业人员年工作量。截止目前，取消13项行政审批事项，可节约2114.5个个人工作时，约合一个人的工作量。

在2013年的38个行政审批事项中，有15个全年无申请，有5个全年申请件数在10个以下。在取消的12个行政审批事项中，有8个2013年全年无申请，有2个2013年全年申请件不足10个。

2、部门案例二

该部门行政审批事项清单如下：

序号	审批事项	2013年审批情况			状态
		办理 件数	每件标准化工作时间	工作时间 合计
1	项目一	4	4	16	保留
2	项目二	1	4	4	保留
3	项目三	4	12	48	保留
4	项目四	40	12	480	保留
5	项目五	0	4	0	保留
6	项目六	2	13	26	保留
7	项目七	4	18	72	保留
8	项目八	1	30	30	保留
9	项目九	0		0	下放
10	项目十	6	30	180	保留
11	项目十一	3	30	90	保留
12	项目十二	13	36	468	保留
13	项目十三	0		0	下放
14	项目十四	3	14	42	保留
15	项目十五	0		0	取消
16	项目十六	0	14	0	保留
17	项目十七	0	14	0	保留
18	项目十八	0		0	取消
19	项目十九	0		0	下放
20	项目二十	120	30	3600	保留
21	项目二十一	76	30	2280	保留
22	项目二十二	30	30	900	保留
23	项目二十三	4	30	120	保留
24	项目二十四	0	30	0	保留
2013年该部门行政审批工作量				8356

该部门2013年共有24个行政审批事项，全部集中在一个处，总工作量8356个个人工作时，约合4个专业人员年工作量。截止目前，取消2项、下放3项行政审批事项，这五项2013年均没有申请件，工作量无变化。

在2013年的24个行政审批事项中，有9个全年无申请，有10个全年申请件数在10个以下。取消或下放的5个行政审批事项，2013年均没有申请件，取消或下放对该部门工作量没有影响。

（二）河北省直行政机构的整体情况分析

行政审批制度改革主要涉及行政审批的取消和下放。课题组从两个方面研究取消和下放的行政审批对各部门工作量的影响：

1、历年来行政审批事项变更情况及其对单位工作量的影响。

课题组以2012年以来历次取消和下放的行政审批目录为依据，对参与本次调查并认真反馈调查数据的32个具有行政审批职责的省直行政机构进行了分析，分析情况见下表：

行政机构	行政审批事项变化情况			审批事项取消下放对工作量的影响
	目前保留（件）	取消 （件）	下放 （件）
省质监局	15	3	3	影响较小
省林业厅	24	3	5	影响较小
省发改委	25	13	13	影响较小
省食品药品监督管理局	46	1	2	影响较小
省民政厅	12	7	2	影响较小
省教育厅	18	11	1	影响较小
省国家安全厅	1	0	0	无影响
省粮食局	3	0	0	无影响
省体育局	5	2	1	无影响
省商务厅	38	2	1	影响较小
省新闻出版广电局	44	1	6	影响较小
省财政厅	17	0	1	无影响
省工商局	10	0	4	影响较小
省公安厅	13	3	4	影响较小
省农业厅	35	11	11	影响较小
省文物局	19	2	3	影响较小
省旅游局	3	0	0	无影响
省盐务局	5	1	0	无影响
省工业和信息化厅	4	6	0	影响较小
省司法厅	11	0	1	无影响
省安全生产监督管理局	17	4	3	影响较小
省知识产权局	2	0	0	无影响
省无线电管理局	9	0	0	无影响
省地理信息局	9	0	0	无影响
省交通运输厅	47	9	5	影响较小
省地方税务局	18	0	0	无影响
省统计局	4	0	0	无影响
省机关事务管理局	3	0	0	无影响

（注：上述审批事项是部门所承担的全部行政审批事项，包括由下属事业单位承担的审批事项）

从上表可以看出，近年来取消和下放的行政审批事项对各部门的工作量无影响或影响较小。

2、截止到2014年8月底，行政审批事项较2013年底的变更情况及其对单位工作量的影响。

课题组对参与本次调查并认真反馈调查数据的32个具有行政审批职责的省直行政机构的行政审批事项逐项进行了分析，分析情况见下表：

行政机构	行政审批事项变化情况				审批事项取消下放对工作量的影响
	保留（件）	取消 （件）	下放 （件）	新承接
省质监局	15		1		影响较小
省林业厅	22	5	8	2	影响较小
省发改委	25				无影响
省食品药品监督管理局	52				无影响
省民政厅	12	4	1		影响较小
省教育厅	3				无影响
省国家安全厅	1				无影响
省粮食局	1				无影响
省体育局	11				无影响
省商务厅	22				无影响
省新闻出版广电局	39				无影响
省财政厅	8				无影响
省工商局	11		1		无影响
省公安厅	16				无影响
省农业厅	23				无影响
省卫生和计划生育委员会	26		12		影响较小
省文物局	8				无影响
省旅游局	4		1		影响较小
省盐务局	3				无影响
省工业和信息化厅	6				无影响
省司法厅	13			2	无影响
省安全生产监督管理局	15	2			影响较小
省知识产权局	2				无影响
省无线电管理局	8	5	1		影响较小
省地理信息局	9				无影响
省交通运输厅	19	2	3		影响较小
省地方税务局	15		1		影响较小
省统计局	4				无影响
省机关事务管理局	1				无影响

（注：上述审批事项是各部门机关所承担的行政审批事项，不包括由下属事业单位承担的审批事项）

课题组运用前述分析公式：（1）和（2）对省政府各部门逐一进行了分析。通过研究分析发现：虽然多数部门都存在行政审批的取消和下放的情况，但行政审批事项的减少并没有对各部门的工作量产生多大影响，从而也不对部门的行政编制产生多大影响。

（三）结论

1、行政审批事项的多少与机关的工作量具有正相关关系。即：行政审批事项的多少影响着机关工作量的大小，从而在一定程序上也影响着机关编制的数量。也就是说，取消或下放行政审批事项可能减少机关的工作量。但这种相关关系是弱相关关系，更不是成比例的关系，也就是说，不一定下放两个事项就比下放一个事项减少更多的工作量，从而更大地影响着编制。这是因为，行政审批事项的繁简程度不同，申请数量差距巨大，所以下放不同的审批事项，对工作量的影响截然不同，从而对人员编制的影响也不同。

2、行政审批项目的取消和下放对特定部门的现有存量编制影响甚小。虽然从理论上讲，行政审批项目的多少与部门的总体工作量具有正相关关系，从而影响到人员编制数量，即取消和下放的行政审批项目越多，所需要人员编制越少，因而会空出一定的行政编制。但通过上述实证分析，我们在部门的层面上，这样相关关系的影响并不明显。其原因：一是某些机构在取消和下放行政审批事项的同时，也承接国务院各行政机构下放的审批事项，新承接的职责在一定程度上抵消了因行政审批事项的取消和下放所释放工作量。二是对行政审批分散在不同处室的部门来说，尽管总体来看可能减少了一两个人的工作量，但分开看，则只是一个人工作量减少了少许而已，难以有效地释放人员编制。三是下放和取消的行政审批事项一般申请数都不大，对工作量的影响极其有限。

3、省级政府现有存量编制不受目前行政审批项目的取消和下放的影响。我们认为，就省级政府现有存量编制而言，其不受或不应当受行政审批事项的取消和下放的影响，即“行政审批项目取消和下放后，会空出一定行政编制”在省级政府层面并不成立。其原因，一是编制是根据职能来确定的，取消和下放行政审批事项仅仅是管理方式的变化，省政府的职能并没有减少，因此不会空出编制。二是与部门层级视角相同，在取消和下放行政审批事项的同时，也承接国务院下放的审批事项，新承接的职责在一定程度上抵消了因行政审批事项的取消和下放所释放工作量。三是行政审批事项仅仅是省政府工作任务很少的一部分，其减少对省政府工作量的影响不会太大。四是行政审批事项取消和下放以后，后续的监管任务相应增加，有些甚或增加的工作量超过了因取消和下放行政审批事项减少的工作量。

三、关于深化行政审批制度改革和建立职能转变与机构编制联动机制的几点思考

（一）深化行政审批制度改革的着眼点在于推动政府职能转变而不是减少机构编制

政府职能转变涉及三个方面：一是政府职能观念的转变，二是行政权力配置上的改变[1]，三是行政权力行使方式的改变。在如何实现政府职能转变这个问题上，我国先后有两个不同思路。早期的思路是通过机构改革推动政府职能转变，这种思路的着眼点在于对行政权力配置上的改变，体现在技术层面就是精简机构数量和人员编制。经过上个世纪末期多次机构改革，地方各级政府从机构到人员编制都得到了大幅精简，以至于目前各级政府的行政部门普遍反映缺少编制。从实践来看，这种通过机构改革推动政府职能转变的做法，虽然取得了一定效果，但整体效果不明显。

目前的思路是通过行政审批制度改革推动政府职能转变。党的十八大明确提出“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”2013年新一届中央政府成立以来，国务院提出将行政审批制度改革作为推动政府职能转变的“突破口”和“抓手”，决心“趟出一条路子”，并大量取消和下放行政审批事项。

通过对取消和下放行政审批事项对省级政府及其各个部门工作量的影响分析，课题组认为，行政审批制度改革的目标不应定位在机构编制的缩减，而应定位于构建良好的政府职责体系，完成通过行政审批制度改革推进政府职能转变的使命。基于此，我们认为目前我国的行政审批制度改革应着重解决两个问题：一是如何确保已经取消和下放的审批事项真正落到实处，并且防止“反弹”；二是如何促使行政权力行使观念以及行政权力行使方式实现转变。要避免把行政审批制度改革目标局限于缩减机构和人员编制。

（二）建立机构编制联动机制要借助于一切推动政府职能转变的力量，包括行政审批制度改革对职能转变的推动力

建立职能调整和机构编制联动机制，实行机构编制动态调整，才能充分发挥有限的机构编制资源的最大效用，做到既全方位地服务于经济社会发展，又有效控制机构、编制及人员的无序膨胀和增长。但目前的机构编制管理方式存在编制统的过死，调整困难的问题。在某些地方，机构设立后核定的编制即是“终身制”，成为部门所有，动弹不得。随着时代的变迁和职能的增减，一些部门和单位工作量增大，但没有编制可增，无法引进优秀人才，不得不借用人员帮忙；一些部门和单位工作量减少，人浮于事，但削减编制却十分困难。这种现象给机构编制管理带来了很大的难题，特别是在目前严格控制总量的情况下，矛盾更加突出，必须实行机构和编制有增有减的动态调整机制，盘活现有存量。

实行机构编制动态调整的阻力很大，要借助于一切推动政府职能转变的力量，按照根据职能确定编制的原则建立职能转变与机构编制联动机制。目前正在强力推进的行政审批制度改革，特别是其中对行政权力制定清单的工作，对各部门职责进行了较大力度的清理。要利用好这次机会，按照控制总量、限制增量、盘活存量、服务发展的原则，探索建立职能有转有变、机构和编制有增有减的机构编制动态调整机制，才能使机构编制资源更好地服务于社会经济发展，使整个机构编制工作为发展提供体制机制保障。

（三）通过行政审批制度改革推动制度创新，盘活现有存量编制，发挥现有编制更大的效用

在中国，由于传统的高度集中的计划经济体制的巨大影响，行政审批已被日益广泛地运用于许多行政管理领域，成为一种国家管理行政事务的不可缺少的重要制度。但是，随着中国社会主义市场经济的建立和完善，行政审批制度中长期存在的问题越来越突出，有些已成为生产力发展的体制性障碍，迫切需要对行政审批制度进行改革。应该说，行政审批制度改革的核心目标是制度创新，建立和完善新的行政体制。

所谓盘活现有存量编制是指在存量编制数量不发生变化的情况下，通过制度创新使各个编制作用最大化。可以说，盘活现有编制离不开制度创新。一是推动行政审批自身的制度创新，打造集行政审批、行政处罚、民意征集、效能监察于一体的行政权力公开运行平台，提高行政运行效率。二是将行政审批事项的取消和下放与政府职能转变和机构改革相结合，理顺部门职责关系，推进部门管理创新，对部门事  进行调整和优化，推动编制资源向基层和一线倾斜。三是通过行政审批制度改革，建立和完善行政权力公开运行机制，创新各种规章制度，充分利用网络、手机等新兴技术打造新型管理与服务平台，向技术要编制，把节省出来的编制用在最急迫、最关键的地方。