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关于政府职能与机构编制内在联系相关问题的调研报告
来源:黑龙江省编办 时间:2015-08-04

黑龙江省编办

 

    一、基本情况

去年以来,黑龙江省政府连续进行了四轮集中清理,共计取消下放行政审批事项354项,其中取消207项、下放129项、调整18项(非行政许可审批调整为内部审批、行政确认),清理比例51%;非行政许可审批除与国家对应的20项将随国家一并清理外全部清零;国务院取消下放事项中涉及对应取消的全部取消,应该承接的全部落实。目前建立了省级行政审批事项清单(340项)、省级初审和国家委托事项清单(67项),全部向社会公布。13个市(地)平均清理(取消、暂停实施、下放审批事项)比例为32.9%,其中大兴安岭、佳木斯、牡丹江、大庆、绥化等5个市(地)清理比例在40%以上。

在行政审批事项大幅削减同时,省人大代表、政协委员曾提出精简机构编制意见,省领导也有要求,我们对此问题非常重视,已经着手研究。结合本次中央编办课题调研,为探索政府职能与机构编制的内在联系,建立职能转变与机构编制调整的联动机制,我办于8月向省发改委、工信委、教育厅等17个厅局及牡丹江市编办发函调研,要求对简政放权和深化行政审批制度改革,以及改变政府管理方式、加强事中事后监管对现有存量编制影响一并提出意见。按照中央编办要求,下面重点介绍省住房和城乡建设厅、省人力资源和社会保障厅及牡丹江市反馈情况,并对哈尔滨市正在进行的梳理职责精简机构编制的做法进行简要介绍,在汇总整体意见基础上进行总结分析,提出建议。

二、有关部门和地市的反馈情况

(一)省住房和城乡建设厅

省住建厅认为,简政放权和深化行政审批制度改革总体上对存量编制影响不大。省住建厅的主要职责在“三定”中表述为14个大项,62个条款,包含或涉及简政放权和深化行政审批制度改革的项目仅有14个条款,通过2014年省直行政审批事项清理,保留的行政审批事项32项(保留行政审批18项、省级初审和国家委托审批项目14项),清理调整下放项目14项(取消和暂停实施项目8项、下放市地6项),行政审批项目数量上减幅较大,但清理和下放市地的大多是有等级层次区分的审批项目中二级或三级以下的子项目,这些项目虽然不同程度的取消、下放,但对应的行业管理职责和过程监管业务仍然存在,具体业务量没有发生明显地增减。另以房屋产权登记业务为例,今年省政府新成立不动产登记局,将住建部门房屋产权登记职能划出,对于省住建厅而言,厅机关原本就不具备直接受理登记业务的职责,产权登记业务在处内工作业务上所占比重也微乎其微,职能划转后,产权产籍政策研究等宏观管理职责仍在住建系统承担,并没有发生新的位移,所以对编制存量影响不大。目前厅机关承担行政审批的部门审批业务全部由负责行业管理的工作人员兼职承担,审批工作业务量仅占5%左右。

部分行政审批取消或下放后,在行业管理上由重审批向加强事中事后监管转移,将会对编制存量造成一定影响。以建设行政主管部门进行实体工程建设管理为例,行政主管部门在转变职能前,以事前监管为主,依照企业提供的发改、规划、土地等相关部门的审核要件核发施工许可证;而转变职能后,以事中事后监管为主,企业具备开工条件后,建设行政主管部门要对施工过程进行监管,监管企业在组织施工过程中的质量安全、劳动用工、信用和履约情况,业务上的分工更加精细、专业化程序要求也更高。事前审批需要对提供要件的标准进行把关,而事中事后监管需要真正深入到事件中,加强调查研究、分析判断和政策引导。这些变化对机关工作人员的专业要求、职责分工提出了更为细化的要求,全厅业务涉及城乡规划、住房建设和住房保障、工程建设、城市建设、村镇建设、房地产业、建筑业、勘察设计咨询业和市政公用事业等“一规、两房、三建、四业”,仅市政公用事业涉及园林、供热、污水垃圾等的数十个行业,按照原有的一个人管多个行业的状况已经很难满足事中事后监管新职能运行方式的要求。此外,住建系统在上一轮机构改革后,由于国家政策调整和省委省政府工作战略重心转移额外承担了大量新的职能或者一些原有职能进一步加强加重,例如牵头抓全省城乡一体化、抓“三优文明”城市创建等等,只能在机关编制内先保证重点工作用人需要或从所属事业单位抽调人员工作。

(二)省人力资源和社会保障厅

简政放权对现有存量编制的影响甚微。目前,省人社厅负责98项行政管理工作的政策调研及组织实施,其中,行政审批事项仅14项(先后取消6项、下放3项、暂停实施3项)。取消调整项目仅涉及6个业务处和1个事业单位。其中,职业能力建设处下放1项、暂停实施1项,该处存量编制5人;公共就业服务处下放1项、取消1项、暂停实施1项,该处存量编制4人;人力资源市场处下放1项、取消1项,该处存量编制5人;劳动关系处取消3项,该处存量编制 6人;对外合作与对俄工作处取消1项,该处存量编制 4人;省人力资源和社会保障信息中心取消暂停实施1项,该单位存量编制13人。

被取消调整的行政审批事项在全厅所承担的全部工作中所占比重很小,具体到业务处(室)所占工作份额亦不大。以职业能力建设处为例,该处在编5人,在今年公布行政审批清理结果中,该处保留了中外合作职业技能培训机构审批职业技能鉴定所(站)审批两项职能,暂停实施职业培训定点培训机构审批,下放了民办职业技能培训学校审批。尽管如此,该处的工作量无明显减轻。根据三定规定,该处承担的主要行政职能有拟订城乡劳动者职业培训规划和政策并组织实施;拟订劳动预备制度实施办法,建立健全劳动预备制度;拟订高技能人才、农村实用人才培养和激励政策及发展规划;拟订各类职业培训机构发展规划和管理规则;组织和实施职业技能国家标准,建立和完善职业技能资格制度;拟订职业技能鉴定政策;拟订职业技能竞赛相关政策等。全省600余所民办职业培训学校整体办学基础还较薄弱,办学水平还不高,办学质量和层次参差不齐,仍未杜绝非法办学、违规招生等现象。民办职业技能培训学校审批下放后,需要进一步加强监管和对市地的指导,该处人员编制还略显紧张。

改变政府管理方式,加强事中事后监管对现有存量编制显现扩充需求。一方面,行政审批改革将以前的行政事项被动式审批转变为现在的主动式服务,将坐在办公室等着审批转变为主动下基层指导服务。改变传统工作方式,要求政府职能部门深入基层了解第一手资料,进一步做好各项行政审批的宏观管理和监督检查,这就形成了有限存量编制与繁杂具体工作之间的矛盾。另一方面,审批事项取消调整后,对省级行政部门来讲,并非工作职能的减少,而是由行政审批转变为日常管理,更要加强实地考察调研,由此也加大了行政管理部门的实际工作量。以本次行政审批清理中取消劳务派遣用工岗位审核为例,在转变管理方式后,工作量反而大大增加。按照2013年新修订《劳动合同法》及《劳务派遣管理暂行规定》规定,用工单位使用的被派遣劳动者数量不得超过其用工总量的10%但违规现象时有发生。目前,我省有劳务派遣用工企业800多户,劳务派遣工16万余人,通信、邮政、石油等行业超出三性岗位和超比例使用劳务派遣,劳务派遣同工不同酬等问题突出,劳务派遣管理难度较大。按照国家规定,劳务派遣用工两年过渡期即将结束。从明年开始我省将定期开展劳务派遣用工专项监督检查,从目前情况看,对全省1000多户劳务派遣单位和800多户劳务派遣用工单位,开展一次全面的监督检查大约需要2个月左右的时间,加之监督企业整改,所需时间和精力更大,现有编制人员很难满足监督检查需要。

(三)牡丹江市反馈情况

经过连续几轮的审批制度改革,牡丹江市市本级行政审批事项由2000年的1500项减至目前的277项(含中省直单位),共减少1223项。审批项目减少了,但这并不说明政府的工作量减少了,从政府五项职能的科学定位看,对以往政府职能错位、缺位的地方,需要通过“补位”把职责行使起来。市政府工作部门平均一科3人,审批职能削减,没有哪个科室的职能整体拿掉。同时加强事中、事后监管使一些行政管理的空白逐步纳入日常管理日程。另外,还承接国家和省里下放的行政审批事项共有129项。以市工信委为例,市工信委行政审批事项由2001年的62项减至目前的2项。从市工信委职能看,审批虽然减少了,但其承担的工作任务仍很繁重。牡丹江市作为黑龙江省东南部中心城市,特点是工业立市,工业门类齐全,存量基础较好,近年来工业增长强劲,监控企业运行的工作量大。横向要协调电力、铁路、电信等行业和政府相关部门,纵向需对应省工信委的33个处室、省中小企业局和各行业协会以及指导所属5个市(县)县域经济发展工作。还有处理和解决后企业化改制时代的大量遗留问题。2013年牡丹江市的石化、轻纺、机械冶金、建材等4个行业协会进行体制改革,由独立运行转为由市工信委管理和指导,也进一步增加了工信委的部门职责。

在统筹推进减职能、减编制的微调中,应避免“一刀切”,要综合考虑,科学把握,充分体现决策的力度,实施的尺度和部门的承受度。从牡丹江市的实际情况看,精简编制还应综合考虑如下因素:一是现有编制存量偏少。牡丹江现有行政编制5543名,其中政法行政编占2895名,市政府工作部门平均一科3人。4个区政府工作部门有编制381名,每个区政府行政编制平均在95个左右,工作部门平均为16个左右,每个部门编制3-5名。二是以往政府部门由于自身编制不足,行政执法职能多依靠其所属事业单位履行,依据政府和事业单位分类改革要求,行政执法职能要回归政府机关,从事行政执法的事业单位人员进入行政编制,同时却规定行政编制不能突破现有存量,使得这部分事业单位人员理论上可划入政府序列,但受政府行政编制总量限制,实际上无法操作。

(四)哈尔滨市优化职责精简机构编制的实践情况

去年,哈尔滨市物价监督管理局在开展群众路线教育实践活动中,主动查摆、剖析了在职能、职责方面存在的突出问题,通过梳理整合职能,合并处室等,精简人员编制比例18.9%。市委市政府主要领导充分肯定这一做法,要求在全市推广。哈尔滨市编办为落实好上级编委的工作要求和市领导的指示精神,提高机构编制资源整合调剂的科学性和针对性,尝试将部门职责细化成工作事项,继而量化成工作任务量,再通过对任务量与每个编制匹配情况的对比分析,评估出一个部门工作饱满程度与编制的适应性关系,在此基础上估算出可用于调剂的编制数量。为此选取目前编制较多、系转变职能和下放权限重点或职能应弱化的发改、工业和信息化、商务、住房保障、粮食等5个部门作了模拟评估,初步测算尚有15%左右富余编制及人员。据此提出职责整合或弱化的部门,行政编制精简比例为15%左右;其他部门行政编制精简比例10%左右,收回的人员编制视工作需要全市调剂使用,并下发了《哈尔滨市机构编制委员会印发关于完善市政府工作部门“三定”规定工作实施方案的通知》(哈编发〔201340号),在市政府分管领导的亲自组织和审核把关下,全力推进这项工作的深入开展。编办对2010年以来市编委批准的部门“三定”规定的主要职责进行了全面梳理和细化,现已全部完成了纳入完善“三定”工作范围的43个部门主要职责分解细化工作事项的现状审核工作,在部门上报近万项职责事项基础上共梳理细化出部门现承担职责事项5584项,并初步按行政审批(许可)类、行政执行类、行政执法类、行业指导与监督服务类、内部管理类职能分类标准进行了“装筐”。之后,市政府专题会议调整明确了新的标准,按公共决策与行政指导、行政审批与行政确认、行政处罚与行政强制、行政给付与公共服务、行政征收与行政征用、内部管理进行分类,编办按新标准再次对部门职责事项重新“装筐”。在上述工作基础上,要求部门提出职责事项调整和优化内设机构、人员编制的意见,目前已完成了22个部门的职责事项调整审核意见。

三、有关情况分析与建议

通过对各部门和市地反馈意见进行汇总和分析,形成以下几点认识。

(一)由重审批向加强事中事后监管转移,对现有存量编制势必会产生明显的扩充需求

事前审批与事中事后监管有很大区别。首先,传统方式的事前审批是政府部门依据服务对象提供的相关要件进行审查报批,采取的是时间节点式的管理模式,而若转为事中事后管理,政府部门的管理方式将转化为过程式的监管模式,监管时限更长。其次,政府事前监管与事中事后监管在工作量上相差比较悬殊。真正实现转变,要求政府部门被动式审批转变为主动式服务,将坐在办公室等着审批转变为主动下基层监督检查、指导服务,要求政府职能部门深入基层了解第一手资料,要加强实地考察调研,由此也加大了政府部门的实际工作量。以前重审批,工作量有限,如真正向事中事后监管转移,把工作做到位,工作量势必会有明显增加,很多部门不是要减编制,而是要增加编制。

(二)从简政放权角度精简机构编制面临的客观障碍因素

多数厅局反映行政审批项目的精简下放对政府职能部门实际工作量和存量编制未产生实质性影响。主要理由:一是行政审批项目的精简下放仅仅是工作任务的一小部分,占比重很小;二是有些清理和下放市地的大多是有等级层次区分的审批项目中二级或三级以下的子项目,这些项目虽然不同程度的取消、下放,但对应的行业管理职责和过程监管业务仍然存在,具体业务量没有发生明显地增减。三是精简下放行政审批项目分散在各处室,工作量难计算。目前,我省单独成立审批处的只有新闻出版广电局,4个人承担全局审批工作,虽审批权限下移了,但兼有对审批项目绩效评估的职责,加之窗口日常服务的内容,任务量没明显减少。四是一些审批由事业单位承担,如省农委,取消的14项中,有4项原由机关处室承担,其余10项由所属事业单位承担。下放的6项行政审批,大部分也是由事业单位承担。五是与新增加职责不可比。省文化厅、环保厅、工商局等都提出职责大幅增加编制不足问题。六是在原有编制紧张情况下又承接上级下放的行政审批事项,并没有增加编制。七是精简的审批项目有部分原来就没有实施,因此不能根据减少的审批项目数量测算减少的工作量。

(三)精简机构编制面临的主观因素

本次调研,没有一个部门反馈简政放权和深化行政审批制度改革对存量编制影响大,应该减少现有存量编制,提出很多客观理由。而试图通过对取消下放的行政审批事项的工作量进行量化计算,难度很大,而且同样难以得到客观真实的数据,可见单从简政放权角度精简机构编制操作困难很大,这主要是源于主观因素。西方经济学家分析,政府和政府官员由于利益的趋动其本身就内含着自我扩张的渴望和冲动,因为政府规模的扩张在一定意义上就意味着政府和政府官员权力的扩张。在机构编制工作中反映的是,个别单位领导把多设一个机构多要几个编制作为业绩,甚至是炫耀的资本;而相反要减少机构和编制则会设置莫大的阻力和干扰。有权有利的职能大家争,无权无利的大家推,有空编的政府部门也在不停地申请增加编制。这些人为因素是精简机构编制难以避免的障碍。

(四)简政放权是精简机构编制的一个重要依据

毋庸置疑,取消下放审批权限减少了部门的工作量。取消审批权限,一部分属于不需行政机关再审批、再监管的,如公民、法人或者其他组织能够自主决定、市场机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够自律管理的事项,这方面减少工作量是明显的;另一部分属于需要行政机关采用事中、事后监督的,这在一定程度上也是减少了工作量,因为即使有前置审批也应该加强事中事后监管。调研中,一些部门反映情况把前置审批和加强事中事后监管分割开来,这是以往用前置审批代替事中事后监管的错误观念。而下放的审批事项,有的需要上级部门加强监管,如食药部门对下监管不能放松,但其他部门,特别是类似资质、资格审核类的审批,则不需上级部门进行太多的管理。从调研情况看,从简政放权入手精简编制操作困难,主要是对具体审批项目甄别分类困难,难以统一标准。另外,从减少的审批数量(项数、次数),转化到减少的时间量,在转化到节省的人数或编制数过程复杂,加之上述所提精简机构编制面临的主、客因素,也很难得到准确数据。定量分析困难,但可以采取定性分析办法,将简政放权作为精简编制的一个重要因素考虑,与部门沟通协调。实际上,在本次机构改革组建食药局、卫计委、新闻广电局过程中,已将简政放权情况作为确定编制的一个因素考虑。今年,省政府新成立不动产登记局,将住建部门房屋产权登记职能划出,尽管这项职能主要由其事业单位承担,但考虑省住建厅取消下放审批事项较多,也划出1名编制。牡丹江市编办为解决开发区等单位编制急需,综合考虑审批职能变化、空编存量、机构改革合并等因素,对财政、卫计委等16个部门分别精简1-3名编制,共收回25名编制,统筹配置,横向调剂。从上述理论和实践看,简政放权确实是精简编制的一个重要依据。

(五)通过优化职能统一精简机构编制

随着经济社会不断发展变化,新的需求不断出现,原有需求有的会因为条件变化而失去存在的理由。从这个角度分析,政府部门机构编制规模永恒不变是不存在的,应该随着职能的转变动态变化。传统管理体制下形成的机构设置结构要通过撤并整合进行调整,理顺关系,以便有效发挥职能作用,同样人员编制规模也应随之在部门或单位间调整。随着职责变化,机构编制有增有减本是正常,但现实工作中常常是加法被催着做,减法却很难做成。为实现有增有减的结构调整目的,便于操作,可考虑先整体统一精简,再适当调整补充,避免攀比。具体操作可借鉴哈尔滨市通过优化职责精简机构编制的做法,从整体理顺职责入手,整合内设机构,按公共决策与行政指导、行政审批与行政确认、行政处罚与行政强制、行政给付与公共服务、行政征收与行政征用、内部管理的标准分类,统一确定机构编制精简比例,职责整合或弱化的部门精简比例幅度大一些,收回的人员编制视工作需要省内调剂使用。对职责加强部门可在精简中给予特殊考虑,也可以之后再调剂补充。我办去年曾进行过测算,考虑部门承受能力,省政府部门平均精简比例可把握在5%左右。建议中央编办在本次调研总结各地经验基础上出台相关政策,指导地方有序推进机构编制调整工作。我们也将进一步跟踪总结哈尔滨市等地做法,适时推广和启动这项工作。