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关于深化行政审批制度改革对现有存量编制影响分析的调研报告
来源:广东机构编制网 时间:2015-08-04

 广东省机构编制委员会办公室

 

根据中央编办关于召开联合攻关研讨会的有关要求,广东省编办具体承担“简政放权和深化行政审批制度改革对现有存量编制的影响分析”和“改变政府管理方式,加强事中事后监管对现有存量编制的影响分析”2个重点研究问题。结合我省政府职能转变实际,考虑简政放权、加强事中事后监管均与行政审批制度改革关系密切,我们积极联合省安全监管局和广州、东莞市编办,主要对“深化行政审批制度改革对现有存量编制影响分析”这一问题开展了调查研究。

我们认为,深化行政审批制度改革是影响编制需求的重要负向变量,即在GDP、常住人口、财政收入、区域面积、市场主体数等变量基本稳定的情况下,深化行政审批制度改革有利于人员编制的减少。但是,深化行政审批制度改革是比较宏观的变量,需要和社会组织的数量及发育程度、行政管理信息化水平、行政流程优化、事中事后监管科学化、编制和财政供养人员管理规范化、人员素质水平提升等结合起来才能科学分析改革对存量编制的影响。

一、向市场、社会放权的行政审批制度改革对现有存量编制的影响分析

向市场、社会放权的行政审批制度改革主要体现为取消、转移行政审批事项。2012年以来,广东省省级共取消276项、转移103项,平均每个行政部门减少行政审批事项7项。但是,这些取消、转移的职能主要是履职方式的改变,行政部门的主要精力从审批向加强事中、事后监管转变。

(一)市场监管领域的基层部门面临增编压力。

以省安全监管局为例,2012年行政审批制度改革前,该局共有行政许可和非许可事项27项,改革后仅有行政许可2项(其中取消6项、转移4项,调整为日常管理2项、下放11项)。改革前,该局共有常驻办证大厅的工作人员约6人,分别是承担行政审批事项的处室派员、聘用人员或从所属事业单位临时调配人员;改革后,该局办证大厅工作人员减为3人(不再借用事业单位工作人员)。改革后,该局认为,从短期看,需要针对取消、转移的事项制定后续监管措施,需要培育、指导社会组织进行自律管理,并未减轻工作量;从长期看,由于企业主体地点分散、缺少事前审批门槛,从“坐着等、看文件”到“走出去、现场查”的转变意味着管理难度加大,需要投入更多的时间、精力。据统计,2013年各地安全生产监管系统共监督检查各类生产经营单位41.4万个87.3万次,查处事故隐患75.8万项,实施行政处罚11999次,经济处罚7774次;比2012年检查量增长115%;但即使这样,检查覆盖范围仅达到全省市场主体数的1%。而且,改革后的监管面将继续扩大,如对转移的职业卫生技术服务机构资质认可,非煤矿山、危险化学品生产经营单位、烟花爆竹经营单位主要负责人和安全生产管理人员任职资格认定、安全生产中介机构(安全评价、安全培训、安全检测检验)资质认定等事项,需要增加对有关社会组织自律情况及有关技术、中介机构约1万家的监管和对有关安全生产管理人员约4万人的监管。

以工商系统为例,为了解商事登记制度改革过程中加强事中事后监管的效果,我们选取广州市番禺区工商局进行了调研。截至20145月,番禺区商事登记平台向各个行政审批部门共推送分发信息3644条,上传许可证1982份,仅占分发信息的54.4%(即约有46%的商事主体未办理相关许可证),有多个部门上传许可证为零。番禺区环保局认为,大约有70%的经营户会在未办理环保审批手续的情况下“抢跑”开业,边营业边补办。番禺区交通局的统计,201414月,经营业户在没有办齐审批许可手续的情况下,货运行业、停车场行业分别约有48.8%22.2%的商户抢跑开业。番禺区大港镇统计数据显示,20141月至4月,有照无证经营总数占无证照经营总数的31.8%,并且有照无证经营现象呈增长趋势。可见,有照无证经营将成为今后各部门的监管重点和难点,而这直接要求提升监管反应速度、监管频率和扩大监管范围,带来增编的压力。

    由上可见,对比减少的审批人员明显需要更多负责监管的人员编制。如果不配套进行监管体制创新,发挥社会各方面监管作用,切实落实经营者主体责任,加强事中事后监管对比取消、转移审批事项将带来增编压力。

(二)经济调节、社会管理领域部门的影响存在差异。

大部分经济调节领域部门存在既取消、下放职能,同时又承接上级下放事项的情况,工作量两相抵销后,改革对这些部门存量编制影响不明显。以省商务厅为例,2012年以来该厅共取消22项、下放7项,承接国家下放事项21项。该厅除需对取消事项承担监管工作外、还需对下放的事项进行业务指导和人员培训,并未减少工作量。同时,该厅需承接国家下放的21项事项,增加了工作量。与此情况类似,省发展改革委也承接国家下放事项22项,工作量增减不明显。

由于目前社会领域管制较少,有关行政部门的行政执法和具体监管任务较轻,改革对这些部门存量编制影响不明显。

长期维持计划经济管理模式的少数部门在行政审批制度改革后存在调整机构编制的空间。以省科技厅为例,该厅取消12项事项,转移8项,下放1项,承接国家下放事项2项,原由行政部门包办科技规划和科研经费的履职方式逐步改革,需要激发市场、企业主体的自主性和积极性,存在盘活存量编制的空间。

二、向下级放权的行政审批制度改革对存量编制的影响分析

向下级放权的行政审批制度改革主要体现为下放、委托行政审批事项。2012年以来,广东省省级共下放、委托176项。各地级以上市平均下放150余项。从调研情况看,除省直部门编制需求基本平衡外,市县和乡镇编制需求矛盾比较突出。

(一)下放事权对部分地级以上市部门编制需求提出挑战。

以安全监管系统为例,2012年以来省安全监管局下放的11项事项中,有9项由地级以上市安全监管部门承担,工作压力明显增加。

再以东莞市人防办为例,该办现有审批事项9项,承担审批业务科室1个,人员编制34名,改革中将其“易地修建防空地下室的民用建筑项目许可”下放32个镇街和2个园区行使。由于市人防办在各镇街没有派出机构,镇街也没有相应的专门机构进行承接,更不能直接增加人员编制,目前只能通过由镇街指定业务对口机构和内部调剂人员解决。同时,由于承接单位对此项业务之前从未接触,相关人员的专业知识和技能短期内难以满足工作需要,市级放权部门除继续开展未下放的8项审批事项外,还增加了对34个承接单位人员培训、指导和监督检查的工作。因此,在编制总量不增的情况下,上级事权下放的工作需要与基层政府编制资源的相对不足的矛盾,在改革后相当一段时期仍将较为突出。

(二)下放事权对县(区、市)编制需求影响显著。

首先,县级政府是行政审批制度改革的基层政府,大部分行政审批事项依法只能由县级以上政府承担,不能再下放到镇街,导致工作量增加明显。

其次,县级是有权进行行政执法和行政强制的基层政府,行政执法和监督检查点多面广。如广州市番禺区文广新局反映,目前全区文化经营单位涉及出版物经营、电影、网吧、娱乐场所等多个行业,商事登记制度改革后,申领工商营业执照的文化经营单位大大增加,而该局文化市场综合行政执法队编制人员仅有9名,对于如此地域广、行业种类多、数量大增的文化市场经营业户,该局的执法人员显得数量偏少,人力物力财力明显不足。又如广州市番禺区卫生局反映由区卫生局发证的公共场所已达4000多家,加上无证经营的单位,监管对象数量庞大,但负责公共场所卫生监督的在编执法人员仅有7名,难以满足监管需要。

再次,一些地级以上市部门下放事权后,并未配套解决事权财权倒挂等体制性问题,导致上级部门编制多余,下级部门编制紧张的情况,如广州市某区人社局反映,广州市人社局下放了一些事权,但未“编随事走”,目前仅广州人社局劳动监察大队就有100多人,一年内多次下来检查,下级单位疲于应付。

(三)部分事权下放增加乡镇街道的不必要人员编制需求。

行政审批制度改革以来,伴随部分县(市、区)政府成立政务服务中心,各乡镇街道也相应组建了政务服务中心,并根据审批事项和业务的要求设置了窗口,承接了部分行政审批初审职能。以广州市南沙区万倾沙镇为例,该镇行政服务中心共12个人(主要是编外人员,每年区里有1-2万办公经费补贴)。该镇反映,从2009年第一批事项下放,该镇招聘用20多名雇员以来,目前雇员比2009年几乎增加10倍,主要是因为上级下放的事项太多,增加了业务量。但调研反映,除公共服务类的事项如社保审批下放到乡镇方便了公众外,其他审批事项在镇街初审后又返回上级,导致来回审批,流程更加复杂,效率并没有实质提高。如计生事项,从镇初审到区审核一般需5天时间,村民往往会在镇初审后自己去区里办,当日可办结,实际上浪费了一些行政资源。该镇还反映,区里要求镇服务中心增加服务企业的窗口,但镇的企业少,且仅有“企业投资项目备案”一个事项,一年才办理一个事项,完全没有必要新设立服务窗口。因此,目前将行政审批事项下放到乡镇一级初审的做法从某种程度上增加了不必要的人员编制需求,值得评估和检讨。

1:万倾沙镇政务中心窗口分布

 

民政

流动人口

地税国税

农合

计生

社保

规划建设办

出租屋管理

窗口数

 1

  1

  1

  1

  1

 

   1

 

 

2

 1

2

 1

 2

  2

  2

  2

三、审批制度改革配套措施对现有存量编制的影响

(一)推进网上办事大厅对存量编制没有显著影响。

网上办事在方便公众的同时,增加了一些编制需求。主要原因有三:一是网上办理事项仍需纸质文件存档;二是大部份事项在网上受理后仍需按传统程序在线下办理,而工作人员必须经历“外网受理—内网办理呈批—外网公布”的环节,增加了工作量;三是对工作人员电子政务处理能力提出更高要求,客观上增加了编制需求。

(二)行政审批职能相对集中改革对存量编制没有显著影响。

 广东省省、市、县三级政府普遍开展了行政审批职能相对集中改革工作。主要是整合设立行政审批内设机构,将原分散在机关各业务机构的审批业务整合起来并独立设置行政审批内设机构;整合设立政务服务中心,将原分散在各机关的办事大厅整合起来形成集中办公的区域政务服务中心。但是,这一做法并未明显影响编制需求,原因有两点:一是原分布在各业务机构的工作人员多为兼职负责审批事项,而成立独立的审批内设机构又需要配备人员编制,因此存量编制只是结构上发生变化;二是整合后专门负责行政审批的机构往往成为“受理机构”,不仅需增派人员到政务服务中心值岗,具体审批业务仍需交由各业务机构办理,反而增加了工作量和编制需求。

(三)创新监管机制能够缓解增编压力。

调研发现,加快建立健全科学高效的监管机制、明确监管标准,统筹利用部门间监管资源能够有效缓解工作压力。以广州增城区安全监管局为例,该局根据对全区范围内4万多家企业的监管情况将监管对象分为ABC三类,检查频率分别为每年检1次、2次、5次,既推动了企业自律性,增强监管的针对性,也降低了工作量。

(四)优化办事流程能够减少增编需求。

调研发现,通过简化规范审批的办理条件、申报材料、办理环节等精简审批程序,在行政审批事项、要件、流程、办事指南、表单等方面实施标准化,推行并联审批、串联审批等机制创新,能够促进审批提速增效,减少人员编制需求。如东莞市对145项行政审批事项和74项日常管理事项审批材料进行规范简化,39个单位大部分事项审批时限压减幅度达50%以上;在建设领域、投资领域推行“十证联办”“八方联网”,实现部门资源的整合运用,有效节约了行政成本。

(五)社会组织不够健全影响控编减编力度。

调研普遍反映将事权交由社会组织需要加强对其指导、培育、监管,并不能减少编制需求。一是社会组织公信力和社会认可度不够。二是社会组织管理能力和代表性不够。一些社会组织长期依附行政主管部门,在人员、办公场所、经费等方面严重依赖行政部门,或者内部治理机制不够完善,缺乏自律管理的业务素质和能力。三是一些社会组织的成员主要来自事业单位或国有企业,垄断化色彩浓重。四是经费保障问题阻碍社会组织顺利承接政府职能,职能转移给行业协会承接后,一些社会组织对部分原属政府部分免费或全部免费的资质认定事项采取了违规收费的措施,影响政府职能转变。

 

 

 

 

2 广州零点公司调查社会各界认为社会组织遇到的困难

企业和社会公众调查情况

社会组织调查情况

 

 

(六)机构编制管理不够科学规范影响盘活存量编制。

目前,机构编制管理尚不够科学化、规范化,导致改革与机构编制管理“两张皮”,难以通过改革实现政府规模瘦身。一是机构编制审批决策时缺少成本—效益分析,导致行政审批制度改革时缺乏评估标准,不能进行配套的机构编制调整,尤其是事权下放后未配套解决事权财权倒挂等体制性问题,可能造成基层增编压力。二是对长期借调、兼职、编制使用方向、编制结构化管理、政府购买服务、编外用人等尚缺乏明确规定或操作细则,影响对存量编制使用效益的判断和调整。三是编制和人事管理结合不够紧密,无法通过组织绩效判断人员绩效,从而无法判断编制使用效益,且“只能进不能出”的人事管理不够灵活,难以建立动态调整机制。

四、深化政府职能转变盘活存量编制的工作建议

(一)大力推进行政管理方式创新。

一是优化政府监管机制。推动加快制定相关标准体系和制度规范,优化政府监管机制,创新监管方式;大力发挥金融机构、媒体、公众等对市场主体的监管作用。二是推进电子政府建设。打通各部门各系统已建立的监管信息系统的壁垒,尤其是加快建设工商登记部门与各行业主管部门的信息沟通渠道,促成政府部门间监管信息共享、共用和联动管理。三是继续清理精简行政审批事项。继续减少和下放行政审批事项,重点是减少和下放企业投资、生产经营活动、社会事业准入、产品物品及信息消费等领域行政审批事项,减少资质资格许可和认定,减少和规范年检(年审)、技术审查等事项。

(二)大力培育和发展社会组织。

一是加强对社会组织自律管理的宣传。大力营造社会组织承接政府职能的舆论环境,收集报道有关成功案例和经验,鼓励企业和公众信赖社会组织的自律管理。二是加快社会组织征信体系建设。通过对社会组织执行章程以及内部工作规则和程序、开展自律管理、投诉举报等情况的评估和分析,并相应纳入等级管理和政府购买服务体系管理,建立健全优胜劣汰的征信体系。三是多种方式培育发展社会组织。首先,大力推进社会组织无行政级别、无行政事业编制、无现职国家机关工作人员兼职等的“去行政化”,减少和清理社会组织对业务主管部门的依附关系。其次,加快降低社会组织登记门槛。减少审批条件,简化登记程序,对经济实体自愿发起和设立的行业协会商会给予政策支持。再次,探索实行“强制入会”制度。在市场竞争比较成熟的领域实行“强制入会”制度,在工商登记后即纳入有关社会组织自律管理范畴,解决社会组织不能对非会员进行管理的体制性障碍。四是加强财政资金扶持。对原由政府无偿提供的管理或服务事项,设置过渡期并继续给予财政资金支持;对可由社会组织收费管理的事项,明确有关收费政策、标准和要求,对社会组织的经营性收费事项给予税费减免或优惠,并加强对收费行为的监管;改革财政单一给予社会组织补助的方式,发展“以奖代补”、配比补助、慈善捐助等多种模式,培养社会组织自我造血能力。

(三)加快探索政府绩效综合评价体系。

建立健全行政问责制度和绩效管理制度,改革考核评价制度和评估模式,加强政府对部门、上级政府对下级政府职责履行情况的评估和考核,建立健全根据政府绩效评估结果调整机构编制的机制。加强对各类检查考核的管理和统筹运用,切实减少上级违规干预下级机构编制和人员配备事项。

(四)大力推进机构编制管理科学化规范化。

一是大胆探索适应各地经济社会发展的机构编制管理模式,综合考虑地域、层级、行业、经济社会发展水平、现有编制和人员情况,建立机构编制审批过程中成本—效益分析机制,合理调整和分配下达编制,切实解决总体空编和局部超编并存问题,实现编制资源配置的最优化。二是机构编制部门要会同组织、财政、人力资源社会保障等部门加强规范长期病休、单列、到龄改非、兼职、借调、混编混岗等管理机制,从制度上规范编制使用的条件、程序、结构等,进一步盘活用好编制。三是探索建立机关和财政补助事业单位的编外用人总量管理机制,由人事部门会同组织、编制、财政部门甄别编外用人的工作内容和性质,测算可由市场和购买服务提供的人员及经费,健全对编外用人的考核和管理,进一步规范编外用人,控制行政成本。