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审计制度改革的一个重大步骤
来源:人民网-财经频道 时间:2016-05-27

杨曦

  12月8日,中央对外公布《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》,配套推出《省以下地方审计机关人财物统一管理试点方案》,标志着省以下地方审计机关人财物统一管理改革拉开帷幕。这项改革是完善国家审计制度的关键一招,对于打破层级壁垒,保障审计独立性,提升审计监督整体效能,更好地服务“四个全面”战略落实具有极为重要的作用。

  国家实行什么样的审计制度,是由经济社会发展形势决定的。1949年新中国成立后的一段时期内,国家实行高度集中的计划经济体制,没有设立独立的审计机关。1978年以后,随着党和国家把工作重心转移到经济建设上来,在客观上要求加强财政经济管理,建立健全审计监督制度。1982年,《中华人民共和国宪法》规定实行审计监督制度,国务院和县级以上的地方各级人民政府设立审计机关,依法独立行使审计监督权。各级审计机关在改革开放的浪潮下,紧紧围绕国家经济建设的重大战略开展工作,在推动改革发展、维护群众利益、严肃财经法纪、促进廉政建设等方面做出了积极贡献,在实践中展现出审计的强大适应性和旺盛生命力。

  伴随着时代的风云流转,我国社会环境正发生着巨大变化。“谋大事者首重格局。”党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央立足治国理政全局,提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”战略布局。国家审计作为以权力监督制约权力的一项制度安排,是国家治理大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,在推进“四个全面”战略布局中具有独特且重要的作用,需要以更加独立、超脱的视角去行使监督权。“要加强审计工作,特别是对重点领域、重大项目、重点资金的审计监督。”习近平总书记对审计工作寄予的厚望,是完善审计制度、实行省以下地方审计机关人财物统一管理改革的动力之源。

  改革是国家治理与时俱进的自我完善和发展,说到底既是由问题倒逼产生,又在不断解决问题中得以深化。对于省以下地方审计机关人财物统一管理来讲,外因是协调推进“四个全面”战略布局、促进完善国家治理的客观需求,而内因则是健全审计制度、破除发展障碍的内在需要。省以下地方审计机关人财物统一管理,能够把好审计人员“入口”,提高职业化能力水平,促进地方审计机关当好经济发展“助推器”,推动全面建成小康社会;能够统筹和整合本地区的审计力量,解决审计力量分散、审计成果碎片化的问题,发挥整体效能和规模效应,推动国家重大政策措施落实,全力“催化”改革发展;能够确保地方审计机关依法审计、依法报告和查处问题,解决易受干预干扰、独立性不强的问题,念好权力运行的“紧箍咒”,确保权力不被滥用、资金不被侵蚀,服务全面依法治国;能够使审计地位更加超脱,解决不想审、不敢审的问题,发挥反腐“尖兵”和“利剑”作用,增强地方审计机关的威慑力,服务全面从严治党。

  谋定而后动。30多年来,审计制度的改革和完善虽始终在路上,但迈出如此大的步伐尚属首次,需要找准行动“基点”,解决好改革涉及的制度性问题和关键环节,最大限度释放改革“正能量”。首先,抓住了“人”这个核心问题,着力提升审计队伍政治业务素质。法律规定,地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责;地方各级审计机关负责人的任免,应当事先征求上一级审计机关的意见。但实际中,一些地方党委在选配审计机关领导干部时,在任免人选已基本确定的情况下,才征求上级审计机关意见,甚至少数地方没有征求意见就直接任命,导致一些地方把不懂审计及相关业务工作的人员调进审计机关担任领导干部,影响了地方审计机关领导班子建设。《试点方案》提出改进地方审计机关领导干部管理制度,强调了上级审计机关党组对下级审计机关领导干部的管理职责,特别要求地方党委任免、调动审计机关正职,须事先征得上级审计机关党组同意,这对于建设高素质审计机关领导班子具有重要作用。《试点方案》还提出完善机构编制和人员管理制度,明确地方审计机关机构编制由省级编制管理部门统一管理,地方审计人员由省级统一招录,充实市、县审计业务力量,有利于统筹调配审计资源,确保“想招的能进、进得的能干”,为实现审计全覆盖、提高审计质量和效率打下坚实基础。其次,抓住了“财”这个重点问题,着力保障审计机关充分发挥职能。由于各地经济发展水平迥异,地方审计机关经费保障存在较大差异。《试点方案》提出省以下地方审计机关经费统一管理,省、市、县三级审计机关均为省级财政部门一级预算单位,同时建立公用经费正常增长机制,这有利于解决一些地方审计机关靠罚没款弥补经费不足的问题。第三,抓住了“事”这个关键问题,着力强化审计机关整体合力。经过全国政府性债务审计、全国土地出让收支和耕地保护情况审计等审计署统一组织审计项目的历练,全国审计机关基本确立了“一盘棋”格局,审计的整体性、宏观性不断增强。《试点方案》提出,建立审计项目计划统筹管理机制,完善审计结果报告和公告制度,既保证审计机关围绕当地党委政府中心工作确定审计计划,又能减少审计工作中受到来自方方面面干扰的可能性,增强审计公信力。

  当下,省以下地方审计机关人财物统一管理改革已正式开启,在江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南7省(市)先行改革试点。审计呕心血,主政见威严。协调推进“四个全面”战略布局的时代背景,赋予了审计工作新的使命。省以下地方审计机关人财物统一管理是完善审计制度的重要一步,势必趟出政府审计深度参与国家治理的一条恢弘之路。